5月27日，七国集团(G7)峰会发表宣言，提及南海有关问题。奥巴马在此前访问越南期间，也多次就南海问题“指手画脚”。南海问题不仅成为国际热点话题，也逐渐成为中美关系中最有代表性的议题。

同一天，南海问题专家、中国南海研究院院长吴士存受邀到中国记协与境内外记者就“当前南海形势及中国面临的挑战”交流时表示，在美国“亚太再平衡”战略之下，中美两国在南海的博弈，虽然未来成败尚难预料，这事也尚没结束，但美国已经输在了道义上。

“南海在中国的家门口，美国跑到人家家门口来闹事，进入中国实际控制的岛礁12海里范围内，对一个国家的主权、安全构成威胁，国家无论大小，任何一个主权国家都会作出相应的反制措施，我相信这一点国际社会也会尊重中国采取的维护主权和主权权利的必要措施。”吴士存说。

在谈到美国大选对南海问题的影响时，吴士存说，南海问题走到今天，美国是最大的始作俑者。将来无论谁当选总统，美国不仅不会放弃其推行的“亚太再平衡”战略，反而会加强。“如果希拉里当选美国总统，我认为中国在南海问题上面临的挑战会比现在更大。”

吴士存还强调，中国不参与菲律宾提起的南海仲裁案，不能解读为中国藐视国际法或者不遵守国际法，任何人都不应该做这样的解读，两者之间也没有这样的关联。

“因为菲律宾南海仲裁案纯粹是一个政治挑衅，一出政治闹剧。无论中国参与与否，结果是肯定的，个别西方大国在南海问题上有这样的政治需要，想借仲裁置中国于这样的被动境地。”

吴士存指出，中国是现代国际法的参与者和建设者，在联合国第三次海洋法会议出台的《海洋法公约》诞生过程中，中国作为一个发展中国家，做出了重要贡献，中国是现行国际体系的维护者、建设者。

5月初，吴士存与全国人大外事委员会主任委员傅莹在《中国新闻周刊》和美国《国家利益》杂志上同步发表了关于南海问题的联合署名文章《南海局势历史演进与现实思考》。

第一财经记者特将此次27日“新闻茶座”的问答实录精编整理如下。

南海问题性质已发生变化，也被扩大化

问：在您看来，南海问题的实质起因和性质是什么？

吴士存：南海问题实质是中国与越南、菲律宾、马来西亚和文莱等有关声索方围绕南沙群岛的领土和海洋管辖权争议的一个地区性的海洋争端。

第二次世界大战之后，中国根据有关国际公约恢复了对南海诸岛的主权，在二次世界大战期间即1939年到1945年，日本进入南海，侵占了南海诸岛，把西沙群岛和南沙群岛合并为“新南群岛”，划为台湾的高雄管辖，所以1945年二战结束之后，当时的中国政府根据有关国际公约，包括1943年的《开罗宣言》和1945年的《波茨坦公告》，接收了战后日本放弃的南海诸岛的主权。

从中国恢复对南海诸岛行使主权到整个上世纪70年代之前，应该说南海地区是风平浪静的，也没有所谓的“南海问题”。

问：从上世纪七八十年代开始，哪些原因诱发了南沙争议，导致了所谓“南海问题”的出现？

吴士存：一，南海地区发现了丰富的石油、天然气资源，这是南海争议产生的一个直接诱因。上世纪60年代末、70年代初，南海地区发现了油气资源，加上1973年世界范围内的第一次石油危机，加深了人们将石油看作一种战略资源的认识。

二，《联合国海洋法公约》(下称《公约》)的诞生。《公约》有很多制度创设，其中有一个和南海问题的产生有直接关系，这即专属经济区制度的设立。按照《公约》，一个岛屿符合第121条的有关规定，一个岛屿如果可以维持人类居住，可以维持自身经济生活，就可以主张200海里专属经济区。所以，岛屿的价值大大地提升。二战之后，中国接受了南海诸岛，但是长期没有派兵驻守和进行有效控制，这就给后来南海的有关周边国家非法侵占这些岛屿留下了空间。

三，域外大国的介入。南海问题的本来争议只是中国和其他有关声索国围绕南沙群岛部分岛礁的领土争议和由此引发的海洋管辖权争议，本来争端的性质就是领土主权和海洋划界。由于域外大国的介入，有关争端方利用域外大国的介入谋求其利益最大化，固化其非法所得，使得南海问题演变成争端国和利益攸关方围绕地缘政治、航道控制和自然资源开发的一个激烈博弈。南海问题的性质已经发生了变化，同时南海问题也“被”扩大化。

问：为什么这一段时间以来，尤其是2009年以来，南海问题会突然升温，而且持续升温？

吴士存：主要原因有这么几个：第一，美国推进亚太再平衡战略，南海问题成了美国牵制中国，维持美国在亚太地区主导权的一个重要抓手。

第二，中国的崛起和发展使得其他争端国在保住其非法取得的中国领土问题上没有了安全感，这些国家觉得中国强大了、发展了，将来是否有可能采取某种方式来收复他们非法侵占的这些岛礁，所以没有安全感，这些声索国纷纷通过国内立法(有的已经在2010年前后完成了国内立法)，或通过诉诸第三方仲裁的方式来合法化和漂白他们的非法主张和所得。

第三，南海问题被扩大化了，导致南海问题的持续升温。所谓的被扩大化是指，原来这些声索国主要是争“岛”，现在已经扩大到争“海域”，“岛争”变成“海争”或者“水争”。原来只是南沙争议，现在被扩大到西沙，本来西沙没有争议，现在中越之间也产生了争议，因为1975年越南态度的变化，在这之前，越南一向承认西沙群岛属于中国，1975年之后整个立场大转弯。2014年5月的981钻井平台事件之后，美国也支持越南的挑衅行为，把南沙的争议又扩大到西沙。上世纪90年代，菲律宾试图占领黄岩岛，黄岩岛是属于中沙群岛的一部分，所以从南沙扩大到西沙，然后又到了中沙。

南海失去和平稳定，中国利益受损最大

问：中国在南海问题上扮演什么角色？

吴士存：从中国的视角来看，南海事关中国的主权、安全和发展利益。作为南海最大的沿岸国和本地区最大的经济体，没有任何一个国家比中国更加关心南海的和平和稳定。所以，一旦南海的和平和稳定不保，或者南海失去了和平稳定，利益受损最大的不是别的国家，而是中国。所以，中国一直致力于维护南海的和平和稳定，在维护自身的权益方面，也保持了克制。但事实上，中国的克制和忍让并没有换来其他国家同样的努力，反而被视为软弱可欺。

问：中国为南海和平稳定做出哪些努力？

吴士存：从上世纪90年代中期就开始，经过6年左右时间的努力，2002年中国和东盟达成共识，就制定南海行为准则开始磋商。到2002年中国和东盟10国共同签署了《南海各方行为宣言》(简称“DOC”)，这既是一个信任措施，一定意义上也是一个危机管控机制。2003年，中国又加入《东南亚和平友好条约》，中国是第一个加入这个条约的域外国家。2011年，中国和东盟又制定落实《南海各方行为宣言》指针，推进南海行为宣言框架下的海上合作，围绕五大领域开展合作。2013年9月，中国启动和东盟就“南海行为准则”(简称“COC”)问题进行磋商。

可以看得出，这么多年来，中国一直致力于和东盟推动南海的和平和稳定，推动DOC框架下的海上合作。即使大家关注的南沙岛礁建设问题，在岛礁建设之初中国也向国际社会承诺，这些岛礁设施主要服务于和平目的，尤其是为本地区国家和国际社会提供公共服务产品，比如说海上搜救、助航等。

问：中国秉持什么样的南海政策？

吴士存：第一，维护南海的和平与稳定，南海的和平与稳定是包括中国在内的所有南海有利益关系国家的重要关切，作为最大的南海沿岸国和南海诸岛的唯一主人，中国不遗余力地致力于南海的和平和稳定，中国既是南海和平稳定的建设者也是捍卫者。

第二，维护南海的航行安全和自由，这也是国际社会，尤其是一些域外大国的主要关切。南海作为重要的海上通道，确保各国依照《国际法》所享有的南海航行和飞越自由是中国和其他南海沿岸国的重要共识。事实上，南沙争端产生近半个世纪以来，从来没有发生过争端国因为争端干扰过南沙南海航行自由的事件。

第三，通过对话和协商来解决南海争端。中国一向坚持由当事国通过对话和协商的方式，来解决中国和其他声索国之间的南沙领土争议和海洋管辖权争议。这一主张是中国和其他声索方以及中国和整个东盟达成的一个重要共识。这也是国际社会通过双边谈判来解决相关争端，是国际社会解决敏感和复杂的领土和边界问题的普遍选择。中国已经通过双边磋商友好谈判的方式同12个国家解决了陆地边界划界问题，中国和越南经过26年的双边谈判在2000年的时候解决了北部湾的海上划界问题。

第四，搁置争议，共同开发。南海问题应该说是目前世界上绝无仅有的涉及国家和争议岛礁数量之多、争议海域面积之广的海洋争端，所以期待这样复杂的问题短时间内解决是不现实的。唯一可行的选择就是中国所倡导的“搁置争议、共同开发”，通过在争议地区推进共同开发，来积累政治互信，从而为最终解决南海争议创造条件。

第五，“双轨思路”。“双轨思路”是2014年10月，李克强总理在缅甸出席中国东盟领导会会议的时候提出来的。“双轨思路”，即有关争议由直接当事国在尊重历史事实的基础上，根据国际法，通过谈判协商妥善解决;南海地区的和平稳定由中国和东盟国家共同维护。“双轨思路”旨在解决东盟与域外国家对于南海和平稳定的关切，是中国政府继“搁置争议、共同开发”之后提出来的、推动南海问题朝着正确解决方向迈出的重要一步。

裁决将加剧中菲争议

问：您如何看待中菲南海仲裁案本身，中国不参与的考虑以及可能的结果？

吴士存：大家知道，中菲南海仲裁案是2013年1月菲律宾单方面，没有征得中方同意的情况下，突然提起的一个依据《联合国海洋法公约》的附件7和第287条向联合国海洋法庭提出的仲裁程序，中国政府作出了“不接受、不参与”的正确决定。在2014年12月7号，中国政府也发布了政府立场文件。

领土和海域划界问题是中菲南海争议的实质，领土争议不属于海洋法公约调整的范畴。而海洋划界正好又是中国政府2006年声明排除的事项。同时，中国和菲律宾之间从1995年到2011年达成的六个共识文件无一例外的都阐明了中菲之间的领土争议和海洋划界争议，通过友好协商和谈判的方式来解决。多边协议方面，2002年达成的DOC的第四条就明确规定，有关领土争议和管辖权争议由当事方直接通过谈判和协商解决。基于这些理由，中国作出了不参与不接受强制仲裁程序的决定。

无论仲裁庭的最终裁决是否对中国有利，因为从一开始中国决定了不参与仲裁庭，从那一刻开始，仲裁庭任何决定、命令或裁决对中国就没有法律效力。任何一个负责任的政府都不会接受一个没有经过本国政府(中国政府)同意而且带有明确政治目的的不公正裁决，从而放弃千百年来中国人民通过先占、管辖和开发经营南海过程中获得的领土主权、海洋权益和历史性权利。

再者，在国际上相关的司法和仲裁实践中，有很多不执行国际司法或仲裁裁定的先例，这些国家也没有在当时不执行的时候被视为挑战国际法、挑战国际秩序。有一位美国学者前不久做了一个统计，是从1946年国际法院成立以来，到2004年这60年间，国际法院所作出的裁决的执行中带有强制裁决性质的案例，其执行力只有33%，在其中不执行的案例就有两起属于美国。

问：如果仲裁庭的裁决对中国不利，对其他南海问题当事国会有何影响？中国会有怎样的反制行动？

吴士存：菲律宾南海仲裁案的具体裁决结果目前尚无法预估，但至少我们不奢望仲裁庭会做出一个客观公正的裁决，因为此仲裁已经不是一个纯粹的法律问题。菲律宾背后有西方大国的影子，这就是为什么仲裁结果还没出来，就已经有一些大国在嚷嚷着通过双边、多边渠道向国际社会释放信息，要求中国执行裁决。似乎他们已经知道是一个什么样的裁决了，至少他肯定知道这个裁决不利于中国，唯恐中国不执行这样的裁决。可以看出，南海仲裁案的裁决结果已经被有关国家预先设计好了。

裁决之后，我觉得中国相应的反制措施首先会对裁决结果进行评估，这一裁决虽然对中国没有约束力，中国也不会执行，但要评估这一结果在多大程度上损害了中国的主权和主权利益。在评估的基础之上，我相信中国会采取必要的反制措施，这反制措施也可能是针对特定国家的，具体什么措施我无从知晓，但我相信会有(反制措施)。

裁决之后会不会有其他国家效仿菲律宾走出这一步?或者菲律宾会不会在裁决之后重新和中国一起回到谈判桌上来?我觉得需要观察，但我相信一点，未来的谈判或其他争端双方认可的方式都是为了解决问题，是为了缓解南沙争议，而不是制造新的争端和麻烦。

很显然，从菲律宾提起仲裁到今天，中菲之间所有的问题不仅没有解决，而且加剧了。我相信裁决公布之后会加剧中菲之间有关南海的领土争议和海洋管辖权争议。如果有其他争端国像菲律宾那样提起诉讼或仲裁的话，我相信他们一定会评估其效仿菲律宾做法的代价与收益。

我的结论是 ：这些国家会“一无所获”。这不仅会恶化其与中国的双边关系，同样没有解决海上问题，领土争议、海洋管辖权争议等任何一个问题都不可能得到解决。重蹈菲律宾的覆辙，或者引入第三方机制，我不认为这对其他声索国来说是一个合理的“买卖”。

菲律宾新当选的总统杜特尔特在选举期间和选举之后都有积极改善中菲关系的表示，我感觉菲律宾新总统有意把中菲关系重新拉回到通过双边途径、谈判协商来解决争议的正确轨道上来，这方面存在机会。但这取决于即将就任的菲律宾总统，能够下多大的决心，有无这样的能力和意志，来抵御一些域外国家对其施加的影响。

希拉里上台就南海会有新动作

问：希拉里在担任美国国务卿期间宣布了美国的重返亚太战略，当前美国大选如火如荼，大选前美国在南海问题上会有何的表现？未来大选结束美国新领导人上任后，美国在南海的介入是否会进一步强化？

吴士存：南海问题走到今天，美国是最大的始作俑者。现在民主党、共和党正在争夺白宫宝座，最终无论是共和党候选人，还是民主党候选人希拉里赢得总统宝座，美国不会放弃推行“亚太再平衡”战略，只会加强。

如果希拉里当选美国总统，我认为中国在南海问题上面临的挑战会比现在更大。南海问题走到今天，和希拉里前国务卿有很大关系。

回顾2010年7月23号，在河内东盟外长系列会议上，她发表的所谓声明，美国在南海拥有重大利益，美国希望主导一个多边机制用来解决南海问题等。

我认为，希拉里一旦登上总统宝座，在南海问题上，在亚太再平衡战略的推进和实施上，可能会有一些新的动作，对此我相信中国方面也做好了相应的应对准备。

中美之间在南海问题上仍有共识，尤其是2014年6月习近平主席访问美国，与奥巴马总统进行“庄园会晤”，提出构建“新型大国关系”，不对抗、不冲突、相互尊重，合作共赢。具体到在南海问题上面，相信美国领导人、战略家也认识到，中美对抗不符合美国利益。为了盟国的利益，中美在南海掀起一场战争似乎代价太大。如果中美之间在南海发生冲突，并升级为战争的话，这对本地区国家、对中美双方、对整个国际社会都将是一个灾难。

所以，这是为什么中美双方在2014年11月在北京达成了两个备忘录，去年9月就海空相遇规则备忘录下面的三个附件已经签署，确认了《海空相遇规则的使用术语》、《舰舰相遇安全规则》和《空中相遇安全规则》 等。虽然美国频繁进入我实际管辖的岛礁12海里，但彼此还是有相应的安全规则可以遵守的。

我相信未来美国新总统在管控危机、防止危机冲突升级到各方都不乐见的局面方面还是有共识的。

问：历史性权益或者断续线的主张在联合国海洋法公约本身范围内其实没有直接的依据可以遵循，而这是中国对南海诸岛权益主张的基础。加上美国一直没有加入联合国海洋法公约。未来中国是否会退出联合国海洋法公约？

吴士存：这是一个很复杂的问题。中国在南海拥有“历史性权利”，这是不争的事实，这是中国人民千百年来在开发、经营和管辖南海的过程当中逐步形成的。《联合国海洋法公约》并没有否定历史性权利的存在，在海洋法公约的序言里面讲到，本公约没有涉及的其他问题仍然属于一般国际法调整的范畴。公约在有些地方也涉及到历史性权利。历史性权利问题是国际法和国际实践认可的，同时又缺乏一个明确定义的规则，所以事实上最近几年，有关的一些司法和仲裁实践也确认了历史性权利的存在，比如说2003年厄立特里亚诉也门案，2015年毛里求斯诉英国案都确立了历史性权利的存在。中国不会因为公约的生效、不会因为中国加入公约而放弃中国已经在南海地区形成并享有的历史性权利。

至于中国是否要退出公约，最近我也和一家外国律师事务所合作研究了一个项目，就是关于仲裁之后中国如何反制的问题，这家律师事务所提出退出《公约》也可以成为中国反制的选项之一，但是中国必须要评估退约会有什么负面影响，退约获取的收益是什么，要权衡、要评估。

退约也有国际先例，如尼加拉瓜诉哥伦比亚案，法庭裁决之后，哥伦比亚一气之下退出了1947年加入的《波哥大公约》。我觉得退约可以成为中国的一个反制选项，但我不认为退约可能成为中国反制的一个重要选项。

中菲仍可合作建设“一带一路”

问：南海问题的升温是否会影响“一带一路”倡议，特别是21世纪海上丝绸之路的建设？

吴士存：“一带一路”有两条海上路线都穿越南海，所以南海的和平和稳定，中国和南海周边国家的合作，事关海上丝绸之路的建设。但中国从来没有把海上丝绸之路的建设和南海问题挂起钩来。南海问题是一回事，海上丝绸之路的建设是另一回事。

海上丝绸之路的建设是一个经济合作的倡议，旨在推动中国和沿线和海洋，南海包括印度洋沿岸的国家通过基础设施的互联互通，通过政策的对接，通过产能合作，促进这些领域的合作。至少中国没有通过推动海上丝绸之路建设来影响或者谋取中国在南海的地缘政治利益，或以此作为筹码迫使其他国家在南海问题上作出让步这样的政策设计。

相反，中方一再澄清，即便在菲律宾提起仲裁之后，对两国关系造成了不利影响，中国官方通过外交渠道也向菲律宾方面重申或者说回答了菲律宾方面的关切，菲律宾在中国的海上丝绸之路设计的范围之内，只要菲律宾有这方面的愿望和诉求，中国同样考虑通过丝绸之路项目来促进和菲律宾、和其他南海争端国的合作。

问：“南海行为准则”（COC）的谈判已经进行了十年，目前谈判最大的障碍是什么？

吴士存：在2013年9月苏州会议上，中国东盟第六次高官会议达成了共识，启动中国东盟关于南海行为准则的磋商。不到三年的时间里，从启动磋商到现在，中国和东盟关于COC的磋商取得了一系列的成果和早期收获项目，比如已经达成了两个共识文件，建立了两个热线平台，即中国和东盟在有关海事部门设立的海上搜救热线平台，以及应对海上的紧急事件的外交部高官热线平台。

COC 本身很复杂，《南海各方行为宣言》(简称“DOC”)只是中国和东盟之间的一个政治宣言而不是法律文件，但也谈了六年的时间。而 COC 本身更加复杂，涉及的面更加广，而且目前东盟内部在COC的性质、覆盖范围上等问题上还有分歧。所以，指望相关方就COC在较短时间里面马上能够达成共识，我认为不太现实。

域外国家对南海事务的介入，向其他声索国释放了错误的信号，使得少数国家不断给COC磋商制造障碍，这是COC磋商进程中面临的一个主要挑战。

COC是一个危机管控机制，中国比任何一个国家都希望有这样一个机制能够使南海目前危机管控机制缺失的问题得到解决。

另外，菲律宾这样的国家违背DOC所达成的共识，单方面提交强制仲裁程序偏离了正常的谈判解决轨道，也给COC磋商的良好氛围制造了负面影响。