美国乐于建章立制但它自己未必遵守

不知从何时起，“规则”成为美国比照中国的惯用说辞。美国动不动就说中国破坏国际规则，动不动就要维护国际规则、要求中国必须遵守。即便是明目张胆地介入南海问题时，美国依然打着“维护规则与秩序”的幌子。美国防长卡特不久前在香格里拉对话会上就表示，要建立“基于规则的地区安全体系”。美国有意建立规则体系，这并不令人意外。善于建章立制，向来就是美国的特长。当今世界最为重要的国际安全制度即联合国体系，就是70多年前在美国的推动下建立而成。

　　美国倡议建立规则体系，自然是为规范体系成员，以便体系稳定，方便不言而喻的体系领导者美国来驾驭这样的体系。显然，就“基于规则的地区安全体系”同中国的关系而言，如果中国进入体系，美国就可用规则限制中国。即使中国徜徉在体系之外，美国仍可借助规范来制约中国。

　　问题是，美国到底要建立何种地区安全体系？美国自己是否愿意接受它自己所制定的规则？对于这些，卡特语焉未详。对于前者，美国目前恐怕只有抽象的概念，并无具体的想定。可以肯定，美国对各种可能的地区安全机制未必都持开放立场。根据历史经验，更可以肯定，即使是对于由它自己提出的机制，美国也未必总能遵守。

　　中国对亚洲安全体系的认知与美不同

　　亚洲需要何种地区安全体系呢？是北约的亚洲版吗？美国未必不想，但它深知其难。即使将日本和韩国这两个盟国与它拢在一起组建一个三边联盟，事实上也难乎其难。集体军事同盟的关键是安全联防。但是，能够想象韩国受到攻击时它能接受来自日本的军事援助吗？如此体系，有可能是把中国视作假想对手的。但是，能够想象当中美发生严重冲突时，韩国必然会同美国站在一个战壕吗？显然，如果美国要在亚洲打造一个针对中国的安全体系，它恐怕还找不到什么追随者。譬如，美国提出在南海巡航的机制，迄今应者寥寥，反应冷清。

　　中国对亚洲地区安全体系并不反感。北京对以亚信机制为基础的亚洲共同安全很有兴趣，也正在身体力行地予以推动。中国主张的亚洲安全体系有几个基本特点：包容性、多元性、开放性。包容性，是指泛亚安全体系，应该广泛接纳亚洲各国，而非由少数国家组建排他性的团团伙伙。多元性，是指亚洲安全除了传统安全以外，还应包括各种非传统安全，更应包括经济、人文与生态。开放性，是指中国主张的亚洲区域安全体系欢迎域外国家和组织参加合作，但亚洲的安全首先还是区内国家自己的事情。

　　两相比较，可以发现美国可能主张的地区安全体系与中国等国倡议的亚洲安全机制存在不少差异。尽管中美所关注的地区安全体系都聚焦在亚洲，但美国主张的排他性和中国倡议的包容性有着显著不同，反映出前者主张的竞争性和后者倡导的合作性。很明显，按照美国的做法，亚洲一部分成员在提升安全的同时，很可能造成另一些成员的安全缺失，因而在更大范围内导致安全形势恶化。

　　美国所主张的安全体系，大抵还是军事安全，这无疑是当今安全的主角。对于脱胎于传统安全的核安全问题，中美均高度重视，双方已在北京共建了中国核安全示范中心，两国还将与国际社会继续推动建立基于规则的地区性和世界性核安全体系。再看中国主张的安全体系，它涵盖政治军事，放眼经济、人文与生态，更符合当前和未来人类安全发展的趋势。中国所关注的地区和世界综合安全理念，跳出了国家竞争的俗套，更有可能凝聚国际合作的共识，反映了合作导向的国际安全观。

　　美国主张的安全体系并不总是效果理想

　　美国所主张的安全体系，必定是由美国实施主导。然而经验表明，这并不总是效果理想。究其原因，往往由于美国功利导向，因此经常出现“美国反对美国”的局面。美国不是滥用规则，就是违反规则，从而导致体系混乱，规则遭到践踏。

　　就以美国推动的“核供应国集团”体制为例。美国在1975年发起这一机制，目的在于实施核技术出口控制，以限制不加入《不扩散核武器条约》的国家，从而防范核武器扩散。依据这一规则，印度等未加入《不扩散核武器条约》的国家，不仅受到“核供应国集团”的合作限制，而且不具备加入“核供应国集团”的资格。但是，在印度突破核武器发展之后，美国不仅推动“核供应国集团”免除对印度的合作限制，目前还在推动印度加入这一组织。

　　这说明美国倡议建立“基于规则的地区安全体系”，乃是十分可笑。美国对于所谓规则，实在具有相当的功利趋向，要建要拆十分随意。卡特部长所称的“规则”若真基于“原则”，那还值得尊敬，可惜事实并非如此。客观上，美国奉行的规则基于利益，往往不是原则。由于利益不断变化，迫使美国所谓的规则必须与时俱进。一旦无法及时跟进，美国必然不顾规则，甚至破坏规则，这就是国际社会所看到的美国对待规则的实用性常态做法。

　　在南海问题上，美国近来似乎发现《联合国海洋法公约》对它有用，包括“航行自由”与“无害通过”等条款，于是它不顾本国尚未批准这一《公约》，硬是把自己打扮成天下最讲国际法制的国家。然而，《联合国海洋法公约》是《联合国宪章》之下的二级公法，它首先必须遵从《联合国宪章》。在南海岛礁主权问题上，是越南、菲律宾等国家首先违反《联合国宪章》并侵占中国海洋国土，并因此损害我国根据《联合国海洋法公约》所能获得的在南海的海洋权益。美国对此视而不见，却貌似公正地直接引用《联合国海洋法公约》以偏袒菲律宾等南海声索国的利益。

　　美国对国际机制的偷梁换柱，再好不过地昭示了它所谓的“基于规则的地区安全体系”，只可能是其“基于利益”而随心所欲维护霸权的工具。(作者是复旦大学国际问题研究院副院长)