在《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)签署12年后，各方一直呼吁早日达成的“南海行为准则”终于有了早期收获。

11月13日，中国国务院总理李克强在东亚峰会(10+8)上的发言中明确指出了中国处理南海问题的“双轨思路”。他还表示，中方同意积极开展磋商，争取在协商一致的基础上早日达成“南海行为准则”，并已取得早期收获。

李克强所称的“早期收获”，是指半个月前落实《宣言》第八次高官会上，与会各方就“早期收获”内容初步达成一致，包括批准“准则”磋商的第一份共识文件，分别设立中国—东盟国家技术部门之间的“海上联合搜救热线平台”，及中国—东盟国家外交部之间的“应对海上紧急事态高官热线”，举行中国—东盟国家海上联合搜救沙盘推演，推广卫星系统在南海导航和搜救中的应用等。

同时在泰国举行的这次会议上，与会各方确认了处理南海问题的“双轨思路”，即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决，而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护。

《宣言》落实遭遇困境

今年71岁的贺南洪是柬埔寨副首相兼外交大臣。2002年，他在《宣言》上签下了自己的名字。

中国与东盟国家这年签署的《宣言》，被认为是中国与东盟国家增进互信、加强海上合作、管控分歧、维护南海和平稳定的一份政治文件。中方的签署人，正是现在的中国外交部部长王毅，当时他的身份是中国外交部副部长兼特使。

从《宣言》签署到2009年初的6年多时间，是南海的一段相对稳定期，没有发生引发国际社会广泛关注的“热点事件”。

但自2009年初开始，形势骤然变化。这年2月17日，菲律宾国会通过“领海基线法案”，试图将黄岩岛、所占南沙部分岛礁纳入它的领土管辖范围。3月8日，美国海军潜艇监测船“无瑕”号与5艘中国船只在南海发生对峙。5月6日，马来西亚和越南共同向联合国相关委员会提交了200海里“外大陆架划界案”，5月7日，越南又单独提交。

2009年初奥巴马就任美国总统，此后，其政府开始了全球战略重心向亚太地区东移的步伐。推动南海问题东盟化、国际化，则是菲律宾、越南一贯的策略，特别是自从1995年越南加入东盟以后，这一趋势得以清晰化。美国战略重心东移，恰好符合它们的需要。2010年7月，时任美国国务卿希拉里·克林顿在越南首都河内出席东盟地区论坛时针对南海问题发表的讲话，标志着美国高调介入南海问题。

“菲律宾、越南的战略企图非常明显，它们频频在南海制造事端，把南海的水搅浑，目的就在于拉美国‘试水’。而美国尽管力避‘被拖下水’，但乐见有人做它的马前卒。因此，美国和菲、越的战略谋划在南海问题上存在交集。”中国海洋问题研究学者刘锋告诉《中国新闻周刊》。

菲律宾和越南等国在南海上频频生事，这些违背《宣言》精神的做法让《宣言》的落实陷入非常困难的境地。而域外国家介入力度的加大，也让此前相对平静的南海问题不时升温。

2012年，自1998年就担任柬埔寨外交大臣的贺南洪，在其十多次参与东盟外长系列会议的经历中，头一次遇到会议未能达成联合声明的情形。这一年，正好是《宣言》签署的第十个年头，而这次柬埔寨作为东道主主办东盟系列外长会议。

会议结束时，在金边以轮值主席国代表的身份主持东盟外长会议的贺南洪“遗憾地”对外宣布，会议未能达成联合声明。贺南洪在会议闭幕当天举行的新闻发布会上称：“作为东盟轮值主席国，柬埔寨一直努力在东盟个别国家与中国之间进行协调，但个别东盟国家以南海问题相要挟，这是柬埔寨所不能接受的，导致本次东盟外长会议未能达成联合声明，我对此表示遗憾。”

和贺南洪隐讳地指出是“个别国家”不同，时任东盟秘书长、泰国人素林直接点名，埋怨菲律宾和越南，称两国一直要求在会议的联合声明中提及南海争端和最近的所谓“黄岩岛争议”。

1967年8月，印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、文莱、越南、老挝、缅甸和柬埔寨10国成立东南亚国家联盟，简称东盟。同年起，东盟外长会议每年召开一次。但在东盟成立也是东盟外长会议机制启动的第45个年头，因为菲律宾、越南坚持要将同中国的所谓南海争端写进联合声明，以往在区域内问题上总能努力达成一致并发表联合声明的东盟外长会议，“金身告破”。

正是在2012年，几起热点事件让南海形势更趋紧张。4月，中菲黄岩岛对峙事件发生；6月，越南国会通过《越南海洋法》，试图将中国的西沙群岛和南沙群岛包含在所谓越南“主权”和“管辖”范围内。

达成“南海行为准则”没有时间表

虽然早在《宣言》签署之前，各方就在构思“南海行为准则”(以下简称“准则”)，但时至今日，“南海行为准则”全面达成的现实条件仍不具备。

“要制定‘准则’，首先是要把《宣言》落实好。只有先把《宣言》落实好，再去制定‘准则’，那样才水到渠成、顺理成章。否则，‘准则’就成了一纸空文。” 中国外交部亚洲司前司长张九桓在接受《中国新闻周刊》采访时说。

“准则”的构思最早开始于1995 年， 主要是以1992 年《东盟南海宣言》的第4 点为依据，即要求各方以东盟友好合作条约的原则， “作为建立南海国际行为准则的基础”。1996 年， 东盟外长会议赞同地区行为准则的构思， 随后在1998 年东盟首脑会议推出了建立“准则”的想法， 中国于一年后同意就“准则”进行谈判。

但由于中国与一些南海声索国之间的分歧不可弥合，而东盟国家间内部就“准则”的内容、性质和使用范围也存在诸多争议。在数年磋商和谈判依然无果的情况下，2002 年7 月， 在文莱斯里巴加湾市举行的第35 届东盟外长会议上，与会各方基本同意了由马来西亚提出的一个妥协性、非约束的宣言，其内容包括各声索国应保证尝试以和平方式解决争端、尊重航行自由、进行军事演习前应事先通知和不占据任何新的争议地区。最终，该宣言仍由于涵盖的范围问题存在争议而未获通过，只是在联合公报中重申： “南海行为准则的通过将进一步促进该地区的和平与稳定，同意制定一份《南海各方行为宣言》。在这一点上，为了《宣言》的通过我们同意与中国密切地合作。”

4个月后，在柬埔寨金边召开的第八届东盟首脑会议上， 在与会各方领导人的见证下，中国和东盟签署了由10点内容组成的 《宣言》。作为一份在各方妥协下才出台的政治文件，《宣言》所传递的互相谅解的宽容精神，得到了南海有关国家的一致赞同，但其在对签署方约束力上的薄弱，又让《宣言》在落实上屡屡遭受冲击时显得“无能为力”。

《宣言》也从一开始就提出了尽早达成“南海行为准则”的目标，但各方间存在的实质性分歧、尤其是主权主张上的争议依然难解。在对于“准则”的理解上，一些国家主观地将之视作是争端解决机制，这与“准则”构思时作为“冲突管控机制”的初衷也相差甚远。南海争端的妥善解决，最终还要靠直接当事国进行双边友好协商谈判。

也正是在《宣言》落实以及“准则”谈判遭遇重重困境的情况下，中方所提出的解决南海问题“双轨思路”与多数东盟国家间形成了共识。而这种共识的现实基础则是，中国和东盟国家多年来从规则制定、机制建设及务实合作三方面为维护南海和平稳定而做出的主要努力。

据中国外交部边界与海洋司司长欧阳玉靖介绍，在规则制定方面，主要就是在全面有效落实《宣言》的框架下，促进务实合作，并在协商一致基础上稳步推进“准则”的磋商进程；而在机制建设方面，中国与东盟国家就落实《宣言》建立了高官会和联合工作组机制，迄今已举办了8次高官会和12次工作组会。

此外，《联合国海洋法公约》第123条规定：闭海或半闭海沿岸国在行驶和履行本公约所规定的权利和义务时，应相互合作。而南海是典型的闭海、半闭海，因此，中国和东盟国家已在海上搜救、环境保护、打击海盗、保证海上航行自由等一系列低敏感领域进行了务实合作。2011年，中方宣布设立总值30亿元人民币的“中国-东盟海上合作基金”，加大对海上合作的支持力度。而李克强总理在刚刚结束的10+1会上建议，将2015年确定为“中国-东盟海洋合作年”，与东盟国家共同实施好海上合作基金2014年支持项目，并欢迎东盟国家积极申报2015年基金项目。

“边海问题在任何一个国家都是比较敏感的问题，处理起来肯定会有难度，也会遇到一些复杂的情况，谈判不可能一帆风顺。” 欧阳玉靖说。他还对《中国新闻周刊》表示，像边海问题等涉及国家核心利益的谈判，通常是不设时间表的。

这也意味着，“南海行为准则”的谈判不会有一个明确的时间表。不过，在欧阳玉靖看来，谈判的过程本身也是管控分歧和问题的过程，“通过谈判来解决争议，通过规则、机制来管控争议，通过合作开发来减缓争议”，是欧阳玉靖近十多年来共参加超过100轮边界外交谈判的最深刻的一个体会。

而中国和东盟在合作上不断加强和深化，是双方尽早达成“南海行为准则”以及解决南海争端的推进器。去年9月，中国与东盟正式开启从《宣言》向 “南海行为准则”的谈判。一年的时间过去，双方收获了成果，就“早期收获”内容初步达成一致。