近年来，本地区出现越来越多与中国渔民有关的渔业冲突。这些渔业事件不但导致海事局势紧张，有时甚至升级成外交、安全冲突。为防止或管控此类渔业冲突，了解渔业冲突频发的根源也就至关重要。国际渔业事件频发，折射出中国渔业发展的困境：一方面，由于过度捕捞和污染，中国国内渔业资源严重匮乏；另一方面，基于水产品需求增长和政府的渔业政策，中国的海洋渔业捕捞能力不断增强。国内渔业捕捞能力过剩，必然导致渔业对外扩张——从近海到外海、远洋以及有争议的海域，甚至是邻国的经济专属区、领海。

更进一步分析就会发现，造成中国渔业困境的根源，在于政府对海洋渔业政策功能定位的失调。海洋渔业一直承担着五大政策功能：一、保障水产品供给；二、增收，创汇；三、政治外交；四、生态保护；五、文化休闲功能。渔业纠纷频发的根本原因，正是政府在渔业资源严重匮乏的情况下，依然过度强调增产增收，以及在争议海域鼓励发展海上民兵。

作为粮食自给自足政策的自然延伸，中国政府对渔业的基本定位，首先是保障水产品供给。改革开放后，为满足快速增长的水产品需求，政府一直把增产作为渔业发展首要目标。渔业总产量从1978年的500万吨，增加到2013年的6000万吨，中国不仅实现水产品自给，更成为世界最大水产品出口国。与日本相比，日本海洋经济专属区面积是中国的近两倍多、人口不到10%，但整个国家的水产品自给率却只有60%左右。因此可以想象，中国高度水产品自给的代价，就是渔业资源的过度利用，最终导致中国近海渔业资源越来越接近枯竭。

虽说中国政府已经意识到控制海洋捕捞的重要性，但保障水产品供给还是渔业发展最根本指导思想。在中国出台的渔业发展十二五计划中，满足城乡居民日益增长的水产品需求，被列为渔业发展基本任务。随着中国粮食安全形势愈来愈严重，“蓝色粮仓”更成了热门概念，向海洋要食物被认为是解决中国未来粮食安全的重要出路。

在中央政府强调渔业的增产，保障国民水产品供给的同时，地方政府则更注重渔业的增收功能。虽然中国农产品贸易逆差近几年屡创新高，水产品出口增长却十分迅速，2013年中国水产品出口额首次突破200亿美元，连续12年位居全球首位。因此，沿海城市，特别是经济不发达地区，海洋渔业更被视为“创汇”的支柱产业，基本上都把“增产增收”视为渔业发展的“新突破”。在渔业资源极度匮乏下，过度强调“增产增收”，必然导致国内渔业资源进一步枯竭。

更令人不安的是，近几年随着南中国海和东海局势恶化，中国加快支持海上民兵建设，以保障国家海洋权益。沿海城市纷纷成立海上民兵组织。有学者和军事专家甚至认为，在海洋争端上，海上民兵应该是第一道防线，人民解放军应该是后盾，而不是先锋。

诚然，历史上渔民民兵在保卫中国海洋权益方面曾做出卓越贡献；但现价段利用海上民兵来维护国家海洋权益的可行性值得深思。首先，以前海军和海警力量薄弱，依靠渔民力量保护国家利益实属无奈。如今海军、海警力量已大增，依然强调发展海上民兵是否必要？

再者，政治化和军事化渔民不可避免地会给渔民的生命和生计带来威胁。一旦邻国，特别是和中国有海事争端的国家，认为中国渔民“越界”捕鱼不仅仅是经济行为而带有政治目的的话，他们可能会采取更暴力的手段对付中国渔民。

此外，在市场经济下，渔民的最终目的是增加收入。特别是近几年，在传统渔民纷纷上岸，内地的农民工成为海洋渔业主力军的渔业现状面前，经济利益才是渔民最关心的，国家海洋利益和渔民个人经济利益，有些时候是相冲突的。

最后，“爱国主义”和“民族主义”或成为部分渔民非法捕捞珍稀海洋生物，非法越境捕捞的避风港。这不仅会直接威胁海洋生态系统，而且可能直接绑架中国外交，甚至威胁中国的周边安全稳定。

在渔业资源过度利用、海洋生态系统严重破坏的情况下，中国从1995年起开始在黄渤海、东海和南中国海实施休渔制度。从1999年开始，中国提出海洋捕捞零增长目标，并在2003年正式出台海洋渔民转产转业政策。然而，由于政府一直把“增产增收”放在首位，并意图利用渔民维护国家海洋权利，其保护渔业资源实现渔业可持续发展的努力，自然就很难有显著成效。

如果只看海洋渔船数目的话，从2004年到2012年，海洋渔船从22万减少到19.4万，但渔船吨位和马力却显著增加。同期，渔船平均吨位增加33%、马力增加22%。造成这一结果的原因，是政府矛盾的渔业补贴政策。一方面，在农业部出台海洋渔民转产转业政策后，中央财政专门设立渔民转产专业专项资金，2002年到2006年，中央财政累计投入11.7亿元（人民币，下同）支持渔民专业转产。然而，2006年起，政府为支持渔业生产、保障渔民收入，出台了渔业燃油补贴政策，2007年的补贴额就达54.3亿元，占渔业中央财政支出的88.6%，2012年的更高达234亿元。

渔业转产转业和渔业燃油补贴财政支出的巨大差异，所导致的直接结果就是新一轮渔船改造的热潮。由于渔业燃油补助只发给有捕捞许可证的渔船，且补贴额度和渔船马力直接挂钩——马力越大、补贴越多，为获取更多燃油补助，渔民甚至是社会资本都疯狂地投入建新船的浪潮。另外，由于政府早已停止发放新的捕捞许可，所以要建大船，渔民必须购买其他渔民的捕捞许可证，然后进行渔船更新改造。渔民在有了大船之后，自然而然地前往更远的海域去捕鱼，由此引发了更多的渔业纠纷。

因此，要控制和减少涉及中国渔民的渔业纠纷，中国必须走出渔业发展的困境。这必须从转变观念开始。首先，中国不能再继续以“增产”促进“增收”为渔业发展的指导思想。其次，发展一定程度上的渔民自救互助能力是需要的，但是中国应该认真反思通过发展海上民兵，来保障国家海洋权利的利弊。第三，把渔业可持续发展放在首位，增强与周边国家的渔业协调与合作，鼓励地区间渔业贸易，加快建设海上渔业走廊。

作者是新加坡南洋理工大学拉惹勒南国际关系学院中国项目副研究员张宏洲