在保持中立的情况下，印度尼西亚对南中国海争端的立场开始有了微妙的变化。

近年来，印度尼西亚在南中国海争端的态度越来越“微妙”。对于这一演变，可以通过与其国家利益相关的四个因素来解释，这四个因素涉及了中国和一些亚细安成员国之间的地区争端。

印度尼西亚作为一个群岛国家，这些因素与其经济利益、对周边关系稳定性的关注和在包括东亚区域体系的大背景下对和平的渴望密不可分。

印度尼西亚的多重利益

首先，南中国海争端对于印度尼西亚作为一个群岛国家在联合国海洋法公约（《UNCLOS》）下的权利构成潜在威胁。根据中国的九段线主张，北京的领海可能会包括雅加达声明拥有主权的纳土纳群岛海域。印度尼西亚在2010年便向联合国秘书长递交了外交声明，总统佐科最近重申，“中国臭名昭著的九段线在国际法面前站不住脚”。

其次，印度尼西亚对领土主张的关注也反映了其经济利益。除了丰富的海洋资源和纳土纳群岛海底储量丰富的天然气外，雅加达近海的天然气储备区是其能源安全的重要区域。虽然印度尼西亚对中国的海上工程作业保持沉默，但密切关注着一切针对海洋生态系统的破坏性活动。

第三，南中国海悬而未决的海上边界可能会进一步威胁印度尼西亚的边境及海上安全。印尼渔业和海洋事务部表示，纳土纳海域的非法捕鱼现象很猖獗，导致该国每年损失数十亿美元。此外，据情报中心的记录，2014年，南中国海的意外事故发生数量从2012年的7起猛增至42起。

第四，南中国海持续的紧张局势和军事对抗，可能会破坏印度尼西亚追求东亚地缘政治稳定的愿望。雅加达把多边纠纷看作是对中国崛起和与北京“全面战略伙伴关系”的一张试纸。其关注的核心问题是海上主权纠纷和亚细安是否有能力管理其不断扩大的区域架构。

小行动，大战略

在可以预见的将来，南中国海直接爆发大规模冲突的可能性仍然很低。然而，最近的事件表明，小规模的单方面行动也会造成长远的影响。这些行动包括中国船只频繁入侵别国水域，海上石油和天然气的勘测以及填海造地项目。

随着中国和亚细安国家之间的关系日益紧张，印尼的政策制定者们已开始寻求在有争议的海域采取防御措施的方法来预测“战略意外”。客座研究员RobbertHaddick表示，南中国海争端就好比切意大利腊肠，“每一刀其实都不足以成为开战的理由，但随着时间的推移，每一刀缓慢的累积就会是一个重大的战略转变”。

近来，中国投入了大型挖泥船来实现对南沙群岛的局部控制。虽然东南亚国家也进行了填海造地工作，但北京正用珊瑚礁来建造人工岛，以建设飞机跑道和海军设施。

正在进行的“改造”活动对南中国海争端带来了显著的影响。人工岛上的战略性基础设施如机场跑道、码头及军用监控设施都表明，北京将可以通过南沙实现对整个海上交通的控制。

如此大型的工程表明了中国在这一争议海域的雄心，北京想要获得更大的立足点和更强的影响力。

与三年前的金边会议不同，亚细安在其2015首脑会议上发出了一个强有力的声明。区域领导人表示“严重担心”填海造地“已侵蚀了南中国海问题的信任和信心”。然而，出于外交考虑，他们并没有点明中国正是这一切担忧的根源。

双重策略：建立信任，同时保持警惕

考虑到自身在南中国海的利益，印尼政府似乎采取旨在维护国家安全和地区稳定的双重策略。

首先，在“重建信任”这一战略中，印度尼西亚一直打头阵，提出了“3+1公式“：促进信任、预防冲突、事件管理，以及为海洋行为守则创造有利环境。

最近，印尼总统佐科重申印度尼西亚的中立立场，并主动提出愿意充当南海争端的“协调者”。

然而，南中国海争端各方观点的分歧，将是印度尼西亚充当“协调者”遇到的最大挑战。2012年在金边发生的空前的外交挫败已证明，当涉及多边纠纷时，亚细安成员国之间的合作关系是那样不堪一击。对于雅加达来说，想要在基本立场之上签订一份具体的和平条约会很困难，但也不是完全没有希望。

其次，中国与亚细安关系再度紧张。印尼的政策制定者开始思考在南海的争议海域，特别是其附近的边境地区，采取相应的防御措施来制造地区性的“战略奇袭”效果。回溯纳土纳地区的过去，中国海岸警卫队曾在此海域阻止印尼捉获非法渔民，令当时的印尼执政者感到震惊。印尼海军意识到，像之前发生的捕鱼船队和巡逻船之间的“接触”在未来将变得更加常见。

在武器采购方面，印尼国防部官员也力求通过购置水陆两用船、补给船、空中预警和加油系统来实现军事后勤能力的现代化。这样做是为了快速展开军事部署，并将海上纠纷产生的区域保持在对印尼来说相对安全的距离。

然而，就南中国海争端而言，这种双重策略并不意味着印度尼西亚外交思维的分裂。印尼海上力量在纳土纳群岛附近的存在，将对其与区域合作伙伴协商海事合作时所采取的“防御性外交政策”有很大帮助。显而易见，军队是印度尼西亚外交政策的重要工具。

本文原载于南洋理工大学拉惹勒南国际研究院电子刊物《RSIS评论》，作者Lis Gindarsah