美国War on the Rocks网站11月25日发表美国调研公司CNA高级研究员、美国海军退役少将迈克尔·麦克德维特的文章称，当人们思考下一场大冲突会在哪里爆发时，往往将目光投向南海——世界上最具爆炸性、最难管理的地方，多国的主权主张在此重叠。面对中、菲、越之间的紧张态势以及中美的直接冲突，美国该如何才能找到和平解决之策？对此，文章建议美国回应亚太国家的请求，帮助他们改善海上治安和安全能力，还包括用长期的、专注的努力来承诺改善菲律宾武装部队的海上力量。而且，华盛顿要为促进稳定而存在，不能尝试与中国直接对垒。美国海军和空军在南海的存在应该成为常态。美国海军还应加大与沿岸国家的演习时间，并将演习参与者推广至和区域稳定性有关的其他亚洲国家，如日本、澳大利亚、韩国及印度等。

南海领土争议愈演愈烈

南海的这些问题并不新鲜，美国第一个与南海争议有关的政策制定于1995年。目前的政策也几乎没什么变化，那就是用和平的、非强制的外交方式来维护区域稳定，保证这条世界上最繁忙水道的自由通航。不同之处在于，在历经10来年的相对宁静之后，南海变成了争论的竞赛场，爆发潜在冲突的可能性提升，给东南亚地区带来了不稳定因素。美国可能会直接卷入，因为作为南海声索国之一的菲律宾是美国的条约盟友。

在南海地区，约有180个地貌特征在涨潮时位于水面之上。这些岩石、浅滩、沙丘、礁石、珊瑚以及无名的沙洲和水下地貌，分布在该海域4个不同的地理方位。这些地貌全部或部分地由中国、越南、菲律宾、马来西亚及文莱声称拥有主权。中国的主张覆盖了南海所有的地貌。美国政策的根本原则，就是华盛顿对这些各自主张的法理是非不持立场。

为何有人在乎要更多地拥有这些荒凉的岛屿和礁石？对这些声索国来说，小部分地貌特征却具有重大的战略价值，足以建立可供战术喷气式飞机起降的跑道，而且能与世界上最繁忙的商船航线相邻。简言之，获得了这些地点的主权，就等于是找到了干涉中国或其他东北亚国家贸易的立脚点。尽管不太可能，但不管怎样，这些南海岛屿的战略意义自一战以来就一直让战略家们念念不忘。

另外，拥有主权还能占有海域周边的资源——或者是12海里的领海，或者是200海里的经济专属区(如果将该地貌视为岛屿)。这些涨潮时位于水面之上的地貌特征与海事权益紧密相连，包括有权使用渔业、碳氢化合物，以及海床下面的矿藏等。于是，民族主义是非常重要的(尤其对中国来说)，因为高举“我们的领土主权”的大旗，就能限制其他声索国的选择权。

中国已经掌控了南海北部所有有争议的地区。1974年，中国“强行驱逐”占据一半西沙群岛的南越武装，控制了西沙群岛，并且不顾越南持续的主权主张，从未有过要撤离的迹象。2012年，中国再次安全控制黄岩岛，有效地解决了与菲律宾的争端，而且不太可能因马尼拉的抗议而将其放弃。这表明，南沙群岛是南海仅存的未被中国实际占领的争议地貌。

中国在南海的举措极好地诠释了什么是“和平地强制”。中国小心谨慎地避免让海军直接卷入，转而依靠海警和渔船队伍来实行以“切香肠”战略，这些细小而逐渐增多的措施不会激起其他声索国的军事回应，但久而久之就能按中国自己的意愿改变现状。

中国南海地图上的“九段线”标识极大地加重了主权问题的严重性，它囊括了80%的南海面积，并割裂了其他沿岸国家的经济专属区。在过去几年里，中国的强硬行为表明，“九段线”不仅仅是描绘中国领土主张的地图解注——而是试图声明中国对该地区的渔业和油气资源拥有“历史性权利”，中国的这一明显意图导致了和邻国间的摩擦不断。

美国制定多项南海政策

从2010年夏季起，奥巴马政府就明确表示，在南海建立基于规则的稳定性是美国国策的重中之重。美国政府一方面通过外交，一方面与越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚增强军事联系，希望以两者相结合的方式来施行这一国策。美国还对一直对南海的“自由航行权”感兴趣。华盛顿认为，联合国海洋法公约允许任何国家在任何沿海经济专属区行使“公海自由权”。这些自由权利尤其应该适用于和平的军事活动，包括行使监视权在内。中国对此不同意，认为这并非“和平”的活动。中国的反对导致了两次严重的事件：2001年美国海军侦察机与中国海军拦截战斗机的空中冲撞事件，以及2009年中国的渔船和准军事船只“骚扰”美国海军“无暇号”舰艇的事件。最近，中国“危险”地抵近拦截美国海军P-8海事巡逻机，再一次创下外交事故。

美国与菲律宾签订防务条约是一项重要义务。一旦中国攻击菲律宾海军或海警舰艇，击落菲律宾军用飞机，或伤害菲律宾武装部队，条约中相关“攻击菲律宾武装部队及太平洋公共船舶与飞机”的条款就会生效。最后，和华盛顿有关的其他重大的问题也牵涉到中国，包括终止伊朗和朝鲜的核计划;解决气候变化问题;促进贸易、投资和经济增长等等。这些重要的利益交错形成了美中关系的大背景，很明显南海问题不应成为美中整体关系的重要因素。

目前美国的南海政策包括：任何声索国都不得使用武力和强制手段来解决主权争端，或改变南海争议区域的现状;航行自由包括商船、私人船只、军用船只和飞机的无阻碍合法航行权。沿岸国家必须遵守联合国海洋法公约所规定的“公海自由”，包括允许在沿岸国家经济专属区内进行和平的军事行动;南海海域的所有海洋权益必须以国际法为基础，必须以南海的地貌特征为依据。中国的“九段线”不符合这一标准;美国对主权竞争的相关是非不持立场，不支持一国的主张强加于另一国;建立有效的行为规范是至关重要的，这有助于形成管理和调整南海相关国家行为的规则框架。

这是涉及到美国利益的理性的、相对全面的、均衡的一套政策。随着时间流逝，政府的公共言论会变得更具体、更“非外交化”;现在美国就明确地称中国的行为是“破坏稳定”和“恃强凌弱”。美国政策的注释也会根据“规则”而变得更具体，它直指南海最具破坏性的方面——九段线。尽管奥巴马政府的政策被认为是理性的、均衡的，但还是受到左右两派的批评，他们认为该政策对中国不够“强硬”。批评者的理由很简单，美国劝诫中国遵守规则，停止对其他声索国施压，寻求解决争端的第三方公正裁决，中国则对此完全无视。北京显然认为国家利益高于遵守国际法规。

美应常态化海空军在南海存在

在贯彻政策方面，作为对现有政策的补充，美国的总体政策指导方针应包括如下原则：南海问题不是美中整体关系的重要战略因素;南海问题有待解决;但近期不太可能一次性解决;谈判结果没有首选模式。不应该忽略或放弃双边谈判。多国重叠声明是现实情况，理应由各声索国直接协商解决;美国的政策不应该一边倒地“反中国”。美国应该在得到授权之后行动，在批评中国行为的同时也要批评美国盟友的行为，但要警惕中国可能会对该地区全部的地貌声张主权;美国不应该宣布没有后备计划、可信度不高的政策。简言之，不要虚张声势。

美国应该出版综合白皮书或一系列白皮书，涵盖适用于南海问题的各种国际法规，以强化美国目前的政策是对国际法的强调，是建立基于规则稳定性的基础。因为关注国际法一直是美国政策的核心，这些国家文件应该由国务卿签署并适当地宣传。

2013年1月，菲律宾政府向仲裁委员会提出申请，要求对中国针对菲律宾大陆架的水下地貌而设置的“九段线”是否符合联合国海洋法公约作出裁决，有效地将中国告上法庭。仲裁委员会必须就自己是否拥有审判权做出判断。美国国防部应该考虑发布声明，强烈支持委员会拥有该审判权，这样菲律宾就可以“在法庭上证明自己的清白”。

美国的决策人应该和东盟、中国一道探索在南沙群岛建立联合开发区的可能性，以开发该地区的油气资源。其目的在于找到一条合适的方式，允许国家在不损害海上最终边界归属的前提下分享自然资源。东盟通常不欢迎外来力量干涉其外交判断，但是中国的拖延行为导致了行为准的制定停滞不前，美国的决策人应该有所尝试，看看东盟是否欢迎让美国来着手推动建立行为准则。

为了帮助这些沿岸小国自立，华盛顿应该回应他们的请求，帮助他们改善海上治安和安全能力，还包括用长期的、专注的努力来承诺改善菲律宾武装部队的海上力量。美菲约定的关于菲律宾武装部队的“最小可靠威慑”计划，应该得到美国的大力支持。当然，华盛顿也不能将防务条约的内涵扩大化，支持菲律宾对南沙群岛声张主权。

美国既定的军事态势要随着“再平衡”战略的发展而改善，华盛顿要为促进稳定而存在，不能尝试与中国直接对垒。其重点在于，军事上“再平衡”的目的，是要保证美国拥有随时进入东亚的权利，并以此来实现对盟友的安全职责。直接地说，美国海军和空军在南海的存在应该成为常态。美国海军还应加大与沿岸国家的演习时间，并将演习参与者推广至和区域稳定性有关的其他亚洲国家，如日本、澳大利亚、韩国及印度等。

结束语

中国的政策留给人的印象并不值得欣赏，这些政策让邻国难以接受，只能通过寻求援助来增强安全感。简言之，中国人缺乏自知之明，这让一些美国官员怀疑中国是否知道什么是有益的——中国的举动并不能为自己带来最大利益。中国显然知道自己在干什么，中国的领导人能够看懂地图。地理上的现实情况是，南海其他声索国的地貌和资源将一直覆盖在中国的阴影之下。中国已经是所有东南亚邻国的最大贸易伙伴，他们之间的经济联系越来越紧密。东盟似乎达成了共识，“我们都害怕中国，但我们更害怕一旦招惹上中国，它会对我们的经济做些什么。”

重要的是要意识到习近平处理南海问题的方式。在中国，国内政治通常高于对外政策。强硬的主权声明为习近平提供了重要的政治掩护，掩盖了他在调整中国经济、惩治党内腐败、限制“封疆大吏”的权利等问题中所遇到的困难。 这些事项以及中国作为亚洲第一大军事力量的事实，共同塑造了北京南海政策的形态。中国常规武器的性能远超过其邻国，包括印度在内，这一事实会一直存在，至少在可预见的未来会存在。

截至目前，中国在南海的行动并未对经济造成损害，中国的邻国仍然排着队寻求改善关系。北京明白，小邻居们不愿意被迫在中美之间选边站，他们希望跟两个国家都搞好关系。既然这些小国永远都是中国的邻居，那么比起中国需要他们来说，他们会更需要中国。

这些事实，正是现有的美国政策难以解决南海问题的原因。希望上述结合了外交、法律、能力建设和军事存在的政策措施可以改善目前的解决方式，促使北京反思其南海战略方针，缓解南海的紧张局势。目前，后APEC时期的正能量，可能标志着一段南海相对稳定期的开始。