在菲律宾召开的第50届东盟外长会于当地时间8月5日正式通过了“南海行为准则”框架，这一框架是推进就制定正式行为准则进行协商的概要性文件。外界分析认为，这一成果也许会转化为多年来在解决南海争议方面取得的首个重大进展。

与此同时，美国国务卿蒂勒森也开始了就任后的首次东南亚访问，主要以菲律宾、马来西亚、泰国为主。由于上台后特朗普政府缺乏一个连贯的亚洲政策，蒂勒森此次东南亚之行可能意在凸显美国“并没有忘了这个地区”。

更为重要的是，为了加强自己在这一区域的存在感，美国未来还会利用一些手段和方式搅局南海。

美南海行动将更加频繁

特朗普执政以来，美国亚太政策、南海政策的缺失和不确定性增加了亚太国家，尤其是其盟国和伙伴国的不安全感和焦虑情绪。今年6月初的香格里拉对话会上，美防长马蒂斯有意安抚其盟友和伙伴：“我们将持续同长期的、坚定的盟友共同努力实现地区安全的最大化。我们将确保我们维系和平的军事手段。”

不久前，美国媒体就披露今年4月马蒂斯将一份年度计划送交白宫，该计划规划了2017年全年美国将派军舰和战机在南海挑战中国海洋权益主张的具体安排，特朗普随后批准了这份计划。

在奥巴马政府时期，美军开展所谓“航行自由”行动是按“一事一请”的方式进行的，这不仅拉长了批准周期，也给外界留下此类行动“是针对中国某次具体行为所作出的特定反应”的印象，而非例行行动。

特朗普是否已经批准这一计划、该计划是否还要提交国会通过？目前尚无官方消息可以证实。但此报道似乎不是空穴来风，美国利用机制化的“南海自由行动”计划搅局南海形势、破坏南海和平、巩固和重建针对中国的“同盟伙伴关系”、遏阻由中国主导的南海规则和秩序建设进程是不争的事实。

美国新一轮南海“航行自由”行动计划的实施，对南海形势发展的影响将是全面的、深刻的和极其负面的。按照新计划，美国航行自由行动决策权力下放、决策程序减少和决策过程缩短，且基本由军方主导，因此可以断定未来美军在南海的“航行自由”行动将更加频繁、更加机动，挑衅的目的性和政治性更强。

影响主要在两个层面

众所周知，自去年下半年以来，南海形势出现了“降温、趋缓”的向好发展态势，中国和东盟国家“南海行为准则”磋商取得积极进展，已于5月中旬通过“准则框架文本”，在建立以规则为基础的危机管控机制道路上迈出了实质步伐。

毋庸置疑，美国的这一新举措将对目前已经趋于稳定的南海形势产生颠覆性的破坏性影响，与地区国家致力于增进政治互信和推动海上合作的努力相背离，同时也会对中国与东盟国家正在进行的准则磋商进程，以及未来中国主导的南海地区安全秩序建设产生极大的负面冲击。

美军“航行自由”行动对南海形势的影响将主要体现在域内外国家和美国同盟国、伙伴国调整南海政策和加强海上行动这两个层面。

对美国航行自由行动计划持欢迎态度和受到鼓舞的国家主要是日本、澳大利亚、印度和越南等国。日本、澳大利亚和印度将会直接或间接参与美军的南海航行自由行动，其中日本可能直接、全面参与这一计划，借机维持其梦寐以求的在南海军事存在的机制化和长期化。

其次是澳大利亚和印度。作为“印太海洋安全战略”的两个重要推手，以某种在其看来不至于导致对华关系发生大幅倒退的方式参与南海“航行自由”行动，将是现阶段澳印两国的南海政策取向和战略考量。

再次是越南。越南是中菲关系改善之后，美日极力拉拢以配合其在南海搅局的声索国，越南虽然不会像日本和印度那样表示公开支持，但其不仅乐见美国在南海地区的军事存在，而且将会通过向美军提供港口基地的使用权等双边军事合作等方式助推美国在南海针对中国的航行自由行动计划的实施。

此外，美国在南海推行“航行自由”行动计划，将向国际社会和域内国家传递美国在南海问题上继续奉行“选边站”和与中国为敌的围堵政策，这无疑会激励少数声索国在南海采取“单边冒险行动”，从而进一步加剧南海紧张局势。

从这个意义上讲，南海“航行自由”行动年度计划的出台，反映出特朗普政府仍然在延续其前任，以“基于同盟伙伴关系维持美国亚太地区秩序主导权”为主要内容的亚太政策，也是特朗普政府南海政策趋于成型的标志性事件。这必将引发新一轮以中美南海军事对抗为主要特征的南海局势持续升温。

应对之策应以我为主

我们不能低估美国南海“航行自由”行动计划及其一些外交手段，对未来南海形势和我国在南海的权利主张可能产生的负面影响。中国作为南海最大的沿岸国和南海诸岛的真正主人，有义务也有能力维护南海地区的和平稳定。

一方面，中国应着眼于通过能力建设和形成威慑力为导向，加强南海方向的力量部署，增加美国及其他域外国家在南海采取针对中国的军事行动的成本代价。另一方面，还应从政治、外交、舆论和海上行动等领域进行统筹协调应对。通过建立与有关争端国之间的双边磋商机制，管控分歧、推进海上合作或共同开发，以阻止个别国家可能采取的单边冒险行动。从与东盟合作层面考量，中国还应通过加速“南海行为准则”磋商、并以推进南海地区安全机制建设为最终目标，牢牢掌握南海事务的主导权。

此外，增加钓鱼岛维权力度和冲之鸟礁附近海域航行自由行动，挑战日本的过度海域声索、加速南沙岛礁建设民事设施的部署，尽早向国际社会提供公共服务产品等，也不失为可在南海方向减缓来自美国压力的有效措施。

中美作为两个具有重要全球影响力的大国，其在南海的互动既对本地区的和平与安宁产生着深刻的影响，也对未来亚太地区的安全秩序塑造发挥着引领和示范作用。如果中美选择合作，地区和平与安宁就有保障；如果中美南海互动指向对抗，南海将难以安宁。“球”在美方一侧。

（作者：吴士存，中国南海研究院院长）