2017年大国关系在南海问题上呈现出两个新特点：一是特朗普政府的南海“自由航行计划”将开始执行新方案。新出炉的“自由航行计划”将改变奥巴马政府时代“一事一报”的原则，直接将在哪里执行和什么时间执行“自由航行行动”的权力下放给美军太平洋司令部；新的美军南海“自由航行行动”频率增加，从2017年5月以来，美国海军已经在南海实施了四次挑战中国主权与安全的“自由航行行动”。而奥巴马政府执政八年，也不过在南海实行了五次“自由航行行动”。二是特朗普总统在2017年11月的亚洲之行中，首次正式提出了“开放和自由的印太”概念，美日印澳四国西太海上合作机制磋商启动，这标志着美国新政府的亚太战略正在出现不同于奥巴马政府的新变化。而无论是新版“自由航行计划”，还是探讨中的“印太战略”，都无助于南海局势的稳定和南海主权与海洋权益争议解决进程的推进，反而可能使南海局势再度紧张甚至尖锐化。

“自由航行行动”的本质是军事挑衅

自1979年美国政府开始设立“自由航行计划”（Freedom of Navigation Program）以来，美军舰和飞机执行“自由航行行动”通常有三大功能：一是反海盗等海上犯罪行动，维护国际水道安全和保障美国的海洋商业往来。二是在有争议的国际水道保障美军的海上和空中通行权。这些国际水道是联系海空自由航行的重要枢纽，但由于主权和管辖权的设定出现争议，美国军舰和飞机的“自由航行行动”旨在“提醒”相关国家保障国际水道开放与和平利用的重要性。三是对美国眼中的有“过度的海洋权益要求”的一些国家提出挑战，通过美军舰机的“自由航行行动”来警示相关国家维护《联合国海洋法公约》规则的重要性。事实上，美国的“自由航行计划”从一开始就是美国维护其全球霸权战略的重要组成部分，也是美军依仗强势海空军事力量优势保障美军对全球海空域的“自由介入”的战略性需要。

美国以往的全球“自由航行计划”有两个特点：一是美军所执行的舰机“自由航行行动”主要是象征性的，旨在按照美国的标准“护法”，而不是重在行动和结果的“执法”。美国迄今仍是拒绝批准加入《联合国海洋法公约》的极少数国家之一，因此其“自由航行行动”是缺乏足够的法理依据的。二是“自由航行行动”从一开始就是美国执行地缘战略的工具，美国总是在自己选择的地区、时间和对象上来实施所谓的“自由航行行动”。美国也已经意识到这种做法的政治与军事效果有限，因为“自由航行行动”与直接的“海空军事施压”之间并没有太多关联。而美军对地缘热点海域持续的军事巡航通常比“自由航行行动”更能发挥军事施压的作用。

但从奥巴马政府开始，美国在南海的“自由航行计划”就开始突破上述两点，变成了美国在南海地区向中国进行外交和安全施压、鼓励东盟声索国与中国对抗、强化所谓美军在南海战略存在的重要手段。奥巴马执政第二任期，美国在南海进行了四次所谓的“自由航行行动”，粗暴地挑衅中国主权与国家安全。但奥巴马政府顾及美中关系的敏感性，“自由航行行动”多少还有所收敛。特朗普政府上台后，于2017年5月25日执行第一次所谓“自由航行行动”，紧接着在7月2日、8月10日和10月10日又进行了三次，而且两次选择美济礁海域，两次选择西沙群岛的中建岛海域。更甚的是，在这四次“自由航行行动”中，多次出现并非是“无害通行”的直线和不间断航行，而是有多次改变航线、故意在中方水域延长滞留时间的航行。

美国及其盟友正在审视和应对中国在南海的一举一动

非法的菲律宾南海仲裁案裁决一年多来，中国在南海问题上打了一场又一场漂亮的外交战。南海局势不仅没有因为菲律宾阿基诺政府单方面诉诸国际司法裁决而出现分裂，反而在菲新总统杜特尔特上台后通过务实合作，中国稳住了局势，拉紧了中国与东盟在南海共同的维稳行动，实质性地降低了南海仲裁裁决对南海局势的干扰与破坏。随着2017年8月5日第50届东盟系列外长会议通过中国与东盟“南海行为准则”框架文件，中国在掌控南海局势方面实现了“小步快进”。另外，凭借“一带一路”的延伸，中国与东盟务实合作也在不断加强。然而，美军调整在南海的“自由航行计划”表明，南海问题的严峻性和艰巨性不容低估，未来南海局势仍有可能“风高浪急”。

特朗普政府上台以来，虽然将朝鲜问题列为美国亚太安全战略的优先事项，但在南海问题上美国的战略关注和战略介入从来就没有放松过。对美国、日本、澳大利亚等域外国家来说，南海问题已经成为制衡中国崛起、防范所谓的中国“海上势力范围扩张”、显示美国继续在亚太地区扮演“唯一主导大国”角色的核心问题。美国政策界和战略界的基本共识是，21世纪亚太地缘战略博弈的重点已经从亚洲大陆转向了亚太海域；南海问题是中国崛起之后是否能够走向海洋大国的试验场，事关美国在亚太地区整体的战略影响力和军事态势。在我们眼里，南海问题是中国首先基于主权原则的维权与维稳问题，但在美国眼里，南海问题已经实实在在地成为21世纪美中两国在亚太地区的大国战略博弈问题。

当前，中国在南海的一举一动，都被置于美国及其军事盟友的战略显微镜下进行审视和应对。中国的岛礁建设，本来是中国改善守岛军人生活、为南海地区提供公共产品、必要但有限地部署中国防务力量的和平进程，但从一开始就被扣上了中国是在将南海“军事化”的大帽子。2015-2017年，美国在南海的海军巡航以及战略轰炸机的飞越频率都在明显增强。2017年，美日在南海的军事动作频繁。除了美国航母编队的南海巡航之外，日本数度派遣最大的“出云”号直升机准航母和其他战舰进入南海和美国进行军事演习，停靠一些南海声索国的军港，加强对这些国家的海军及海上执法力量的技术和舰只援助。特朗普给予了美国军方更大的授权，批准美军年度南海“自由航行计划”。与此同时，美日和越南的防务合作在不断深化，越南防长吴春历2017年8月访美，与美国敲定将在2018年实现美国航母访问越南；美国国内鼓噪和越南进行军事“结盟”的呼声也在不断高涨。

今后美国仍将继续对中国南海岛礁采取“自由航行行动”，而中国舰只驱离美国入侵舰只的行动也将难以避免，这势必会增大双方在南海发生事故性碰撞的风险。

此外，随着中国岛礁建设的完成，美国对中国岛礁“军事化”的无理指责、继续加强在南海的海空军事力量巡弋、扩大在南海中国专属经济区范围内对中国的军事侦察活动都将持续进行。2017年1月12日，当时还是候任美国国务卿的蒂勒森就曾在美国国会任命听证会上表示，中国在南沙岛礁的建设是“非法的”，美国应该采取行动阻止中国“接触”这些岛礁。

“印太战略”：美国等国的“南海焦虑”将转化为战略组合新举动？

“印太概念”目前还流于表面，但这一概念背后由南海局势而引发的地缘战略新组合，值得高度关注。

将“亚太”概念扩大到“印太”概念，反映了冷战结束20多年来广义上的亚洲地区力量对比和地缘战略局势变化的事实。美国、澳大利亚、印度和日本的智库界采用和讨论“印太”一词已经持续了十年之久。这一概念的热衷者无非一是要将新兴经济体之一的印度拉进美国在亚洲地区的军事伙伴群甚至同盟体系，把新德里直接塑造成“制衡”中国的第一线，从东西两线牵制中国；二是扩大亚洲地区的西方阵营，谋求推进应对南海局势与中国海军力量发展的新的“阵营化”趋势，在地缘政治上威慑和牵制中国。

在国际关系的历史上，地缘概念从来就不是一个单纯的地理地域概念，更多的是一个地缘政治力量分化组合的写照。然而，“印太战略”要想成功出台，美日印澳必须在南海建立联合海上巡航的行动机制。但问题是，谁给这四国提供南海常态化的海军基地？四国如何保证长期在南海的海军定期驻扎？费用如何来承担？四国能够同时拨出足够的海军舰只来建立这样的联合巡航机制吗？这些问题还远远没有答案。

另外，问题的复杂性还在于美国越在南海“自由航行”上表现高调，美日印澳等国就越想要通过四国机制实质化“印太战略”，而这又越有助于东盟中的南海声索国在中美之间“两面下注”。这一复杂的南海地缘态势，反过来也将给美日澳印等国提供在南海问题上搅局的“抓手”。

二战结束以来，东南亚长期是美国在亚太地区的“后院”，美国和西方国家在东南亚有着长期的政治、外交、军事、经济和社会影响。虽然近些年来中国和东南亚国家的经贸与社会联系取得了历史性的突破，东盟已经成为中国第三大贸易伙伴，但美国在东南亚的投资规模仍是美国在中国、日本与韩国三国投资的总和。尤其是美国在东南亚国家中优势性的政治与社会影响力短期内不会有实质性的改变。即便12年的越南战争给越南留下创伤，但由于民族主义情绪以及与中国进行地缘政治竞争心态的作祟，越南近年来对美国的认同已经远远超过中国。

越南仍将是中国南海维权的一大障碍。无论是越南2017年7月想要在万安滩海域单独开发海洋石油，还是在第50届东盟外长会议上强调“南海行为准则”的法律约束力，以及和美日等国在防务与安全合作上的“勾肩搭背”，都表明越南不会在南海争议问题上善罢甘休。此外，虽然在南海问题上与中国保持务实合作最大限度地符合东盟国家的整体战略利益，但在中美之间保持“微妙平衡”，仍将是东南亚国家整体性的做法。而东盟国家中的某些“亲美国家”还将继续把自己归到美日这一边。美日等国也会继续不遗余力地在东南亚打造“利益代言人”。

进一步来说，未来南海主权争议是否会出现新的国际司法诉讼?“第三方解决机制”是否会扩大到海洋渔业资源保护、海洋生态与海洋环境议题？如何“做好”“做实”东盟的工作？我们还有很长的路要走。

未来南海还会起什么样的风浪？中美两国能否在南海问题上有效地管控争议、管控危机、推进中美海上安全合作机制的深入？美日澳印是否会实施南海联合巡航？南海是否会出现地缘战略的分裂进而演变成为21世纪亚洲的“巴尔干”？这些问题依然在困扰着今天的南海局势。而克服这些问题，必然也是中国维护国家主权与领土完整、实现和平崛起、促进周边安全以及达到“海洋强国”战略目标必须越过的坎。（作者为南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任、南京大学国际关系研究院院长）