据外媒报道，美国海军“马斯汀”号驱逐舰于3月23日在南海海域开展所谓“航行自由宣示行动”，并进入中国南沙群岛美济礁12海里范围内。这已是特朗普总统执政一年多来，美军第六次在南海针对中国公开开展“航行自由宣示行动”，也是第三次进入美济礁邻近海域；而奥巴马执政八年间，美国海军进入南海针对中国公开开展的“航行自由宣示行动”也不过五次。

美军2017年以来在南海“航行自由宣示行动”回顾

此次进入美济礁邻近海域行动之前，美军在特朗普总统执政期间一共进入南海开展了五次“航行自由宣示行动”，分别针对南沙美济礁和西沙中建岛邻近海域各两次、针对黄岩岛海域一次。2017年5月25日，美军“杜威”号导弹驱逐舰擅自闯入中国南沙群岛美济礁邻近海域，中国军队随即派出军舰对美舰进行识别查证，并予以警告驱离。据媒体报道，“杜威”号不仅进入了美济礁12海里以内，还在那里停留了一个半小时，并且实施了“救生训练”。7月2日，美军“斯坦塞姆”号导弹驱逐舰擅自进入中国西沙群岛领海，中国随即派出军舰和战斗机对美舰实施警告驱离。8月10日，美军“麦凯恩”号导弹驱逐舰擅自进入中国南沙群岛美济礁邻近海域，中方随即派出军舰依法对美舰实施查证识别，并予以警告驱离。10月10日，美军“查菲”号导弹驱逐舰擅自进入中国西沙群岛领海，中方随即派出军舰机依法对美舰实施查证识别，并予以警告驱离。2018年1月17日晚，美国海军“霍珀”号导弹驱逐舰未经中国政府允许，擅自进入中国黄岩岛12海里内海域。中国海军依法对美舰进行了识别查证，予以警告驱离。

2017年12月31日，美国国防部发布了最新一期2017财政年度《自由航行报告》。根据该报告的统计，从2016年10月1日至2017年9月30日，全球共有22个国家和地区的所谓“过度海洋主张”遭到美国武力挑战。南海地区汇集了马六甲海峡、巽他海峡、龙目海峡等多条国际重要水道，是连接印度洋和太平洋的重要通道，承担着全球三分之一的海上贸易总额（每年超过5 万亿美元），其中1.2 万亿美元商品进出美国。因此，近年来美国“航行自由宣示行动”的重点也转移到南海地区，中国更是成为美国在南海开展有关行动的主要挑战目标。2017财年《自由航行报告》针对中国列举了多达6项所谓“过度海洋主张”，使中国成为受到挑战最多的国家。

美国的政策意图及国际法效果考量

中美双方围绕“航行自由宣示行动”的“合法性”问题争论已久。由于美国并非《联合国海洋法公约》（以下简称“《公约》”）缔约国，中美关于国际海洋法问题的争论主要围绕习惯国际法展开。在习惯国际法的识别问题上，《公约》中有关海上通行制度的条款基本属于对习惯法的编纂，中美两国均予适用。因此，根据《公约》有关条款，美军针对中国南海有关海域实施“航行自由宣示行动”的政策意图及“合法性”问题就不难评判。

美国借“杜威”号和“马斯汀”号在美济礁邻近海域行动所要表达的立场是十分清楚的，它并非挑战中国对外国军舰在自己领海“无害通过权”的管制措施，而是明确表达了美方对美济礁法律地位的政策立场，即该礁属于“低潮高地”，“不拥有领海”。所以，美国国务院和国防部官员在谈及有关事件时刻意避免使用“领海”的措辞，而使用“美济礁12海里”这样一种说法。同时，“杜威”号不仅进入了美济礁12海里以内，还在约6海里处停留并实施救生训练。根据《公约》对“无害通过”的定义，“通过应继续不停和迅速进行”（第18条第2款），“无害”不包括“进行任何操练或演习”（第19条第2款b项）。美军的操练行为自然不属于“无害”。美方也是故意以此种违背“无害通过”定义的方式向中方表明，在美方看来，美济礁不拥有领海。这一立场显然又是为2016年7月12日所谓“南海仲裁案”“仲裁庭”作出的裁决背书。该裁决认为，美济礁是《公约》第13条意义上的“低潮高地”，“不得拥有领海、专属经济区和大陆架”，“也不能被占有”。

上述仲裁案及其所谓裁决早已被中方坚决拒绝，不具任何法律效力。“仲裁庭”和美方对南沙岛礁地位及其海洋权利的认知本身就反映出严重的偏见和无知。它们忽略的一个关键因素是，中方尚未在南沙群岛划设领海基线。

中国政府一直避免对包括美济礁在内的南沙岛礁使用“领海”以及“12海里”这样的措辞，意在避免外界误认为中国要以南沙单个岛礁——无论陆域吹填前还是陆域吹填后——主张包括领海在内的海洋权利。中国始终坚持的立场是南沙作为一个群岛在整体上享有领海、专属经济区与大陆架权利，正如1958年9月4日《中华人民共和国政府关于领海的声明》指出的：“中华人民共和国的领海宽度为12海里。这项规定适用于中华人民共和国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿”。

按照1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》和1998年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》的明确规定，中国南沙群岛拥有领海、专属经济区和大陆架。2011年4月14日，中国常驻联合国代表团在致联合国秘书长的第CML/8/2011号照会中亦明确表达了上述立场。2016年《中华人民共和国政府关于在南海的领土主权和海洋权益的声明》再次重申，“中国南海诸岛拥有内水、领海和毗连区；中国南海诸岛拥有专属经济区和大陆架”。为防止某些国家意图对南沙群岛进行支解，将其分割成为一个个没有海域管辖权的岩礁或低潮高地，中国必然始终坚持南沙作为一个群岛的完整性。

当前，中国和东盟国家在《南海各方行为宣言》框架下的海上合作不断取得新进展，各方已达成“南海行为准则”框架，充分展现了中国与东盟国家维护南海和平稳定的共同愿望，为中国与东盟合作营造了良好氛围。因此，中国短期内也许并不会主动划设南沙领海基线。但是，如果中国认为包括美方在内的域内外国家对南沙岛礁及驻守人员的安全构成愈发严重的威胁，或许不得不选择恰当时机以恰当的管辖范围和管辖方式划设南沙领海基线。美方在南沙有关岛礁附近的“航行自由宣示行动”只会起到与其政策目标相反的效果。

美舰在中国西沙中建岛邻近海域开展“航行自由宣示行动”的性质与其在南沙群岛的行动性质不同。中国外交部和国防部在有关声明中均明确指出，美舰是“未经中国政府允许，擅自进入中国西沙群岛领海”。根据《中华人民共和国领海及毗连区法》，中国政府于1996年5月公布了西沙群岛的领海基线。该法第6条同时规定，“外国军用船舶进入中华人民共和国领海，须经中华人民共和国政府批准”。表面上看，美舰挑战的是中国对外国军用船舶在自己领海“无害通过”的管制措施。但在本质上，中美两国争论的首要问题在于西沙群岛直线基线的划设。美国官员明确表示，美舰在西沙并未驶入任何单个岛礁12海里范围内。而在中国看来，中建岛是以直线基线方式划设的西沙群岛领海基线的西南基点，美舰的航行路线虽未进入中建岛自身12海里范围，但进入了中国划设的整个西沙群岛领海范围内。

《联合国海洋法公约》赋予缔约国既可以选择“正常基线”（第5条）也可以选择“直线基线”（第7条）作为划设领海基线方式的权利。根据《公约》，《中华人民共和国领海及毗连区法》第3条明确规定：“中华人民共和国领海基线采用直线基线法划定”。

诚然，国际法是否允许大陆国家通过直线基线的方式划设其远洋群岛的领海基线，是一个需要澄清的问题，但《公约》仅规定了第46条意义上的“群岛国”，并未规范与大陆国家“远洋群岛”有关的制度。而关于后者是否应纳入前者一并对待，在1973至1982年间召开的第三次联合国海洋法会议上也未达成共识。在这种情况下，应按照《公约》序言中确立的“本公约未予规定的事项继续以一般国际法为准据”这一规则加以处理。

以美国为代表的部分西方国家倾向于严格限制直线基线方法的适用，认为直线基线属于正常基线的例外，仅在“海岸线极为曲折” 或“紧临海岸有一系列岛屿”的情况下才能适用。包括2001年国际法院“卡塔尔诉巴林案”在内的国际判例强化了这种认识。然而，这种认识不仅背离了国际法院1951年在“英国诉挪威渔业案”中确认直线基线合法性时阐述的一般法理，也与主要海洋国家的实践不符。

在“英挪渔业案”中，国际法院在确认挪威通过直线基线划设领海基线的合法性时考虑了三个主要因素，即挪威海岸线特殊的地理特征、挪威自19世纪起就采用直线基线的历史、以及挪威当地人以捕鱼作为主要经济活动的现实，而并非将适用条件仅限于特定海岸地理状况。中国将直线基线方法纳入国内立法时的考量因素既包括海洋地理，也包括自身的历史、政治、安全和经济因素。即使在美国内部，联邦政府与沿岸各州也在是否通过直线基线方法划设领海基线的问题上存在分歧，例如1969年的“美国联邦政府诉路易斯安那州案”。显然，美国以其自身利益为出发点，将限制直线基线适用这一“偏好”强加于国际社会，没有国际法依据。

目前，全球已有十多个国家通过直线基线的方式划设了各自远洋群岛的领海基线，例如丹麦的法罗群岛、挪威行使管辖权的斯瓦尔巴德群岛、西班牙的康纳利群岛、厄瓜多尔的加拉帕戈斯群岛、加拿大的北极群岛、印度的安达曼-尼科巴群岛，等等。即使不认为上述国际实践业已形成习惯法规则，也没有理由认为这种实践违背了现有国际法规则或原则。

“霍珀”号在黄岩岛12海里内海域的行动则可能触及中美双方围绕“无害通过权”的分歧。《联合国海洋法公约》第21条规定了一国有权对领海通行制度加以规范和管制：沿岸国可以就以下事项制定关于无害通过领海的法律和规章，包括航行安全及海上交通管理、保护助航设备和设施以及其他设施或设备、保护电缆和管道、养护海洋生物资源、防止违反沿海国的渔业法律和规章、保全沿海国的环境、海洋科学研究和水文测量等，“行使无害通过领海权利的外国船舶应遵守所有这种法律和规章”。不仅如此，为使缔约国公布有效的管理规章，《公约》第310条还特别规定缔约国可以作出声明或说明，使国内法律和规章同《公约》规定取得协调。针对外国军舰在本国领海的“无害通过权”，许多缔约国根据第310条作出声明，要求外国军舰进入沿岸国领海前需获得批准（如伊朗、阿曼、也门、阿尔及利亚等）或事先通告（如埃及、马耳他、克罗地亚、芬兰、瑞典、塞尔维亚、孟加拉国等）。中国对外国军用船舶在领海“无害通过”的管制措施符合国际实践。

“以力量投射规则”是无效的行为

在学术界，常有人把美军的“航行自由宣示行动”称作一种“以力量投射规则”的行为。换句话说，美国的政策意图是要通过军事力量将对其有利的国际规则强加于其他国家。这在本质上是一种政治和军事挑衅行为，有违主权平等原则这一国际法基石。以这种方式确立的所谓“规则”也必然归于无效，不具备任何作为国际实践解释和发展国际法的效果。

中美南海军事博弈正在成为未来南海形势发展的一条主线。尽管特朗普政府亚太政策的首要关注点并非南海问题，但特朗普本人将开展“航行自由宣示行动”的决策程序简化，由奥巴马时期军方必须“一事一报”变为总统只一次性批准年度计划，具体怎么实施交军方自由裁量。今后，美军的“航行自由宣示行动”将继续作为美国展现其在亚太地区特别是南海地区军事存在、维持地区秩序主导权以及实施“印太战略”的主要抓手之一，从而对本地区安全稳定及有关争议的和平解决进程造成严重的负面影响。对此，我们不能放松在法理外交和海上维权等方面的应对，继续把握住在南海的主动权，积极引导南海形势向好的方向发展。（本文原刊于《世界知识》2018年第4期，略有修改。作者为中国南海研究院/中国南海研究协同创新中心助理研究员）