３月1日，美国国务卿蓬佩奥在马尼拉宣称，任何菲律宾部队、飞机和公务船只在南海遭到武力攻击，都将触发1952年生效的《美菲共同防御条约》（以下简称《条约》）第4条规定的共同防御义务。有关美菲南海联防的讨论再度引起了菲国内热议，也成为近段时间来国际社会广泛关注的热门话题。

事实上，早在1974年西沙海战过后的数年里，菲律宾就曾不遗余力地推动美方明确承诺，将南海纳入该《条约》适用范围。但彼时美国出于“联中反苏”的考虑，为避免卷入与中国直接相关的南海争端，对菲采取了“陆上安全的义务与争议性岛屿及海域区别对待”的模糊策略。

奥巴马时期，随着中菲海上对抗局势升温，菲律宾国内再次出现要求美国明确提供南海安保承诺的呼声，但美国仍坚持“回避立场”。因而，美国此次单方面对外宣称《条约》适用南海，既有其特殊背景，但背后意图也耐人寻味。

归纳来看，美国此番单方面高调承诺为菲律宾提供南海安保，有三个层面的背景：

一是2018年10月中美军舰在南沙群岛南薰礁附近海域近距离相遇过后，美国战略界对中国是否已改变既有策略，开始采取更具“进攻性”措施的忧虑有所上升。

二是中菲南海矛盾进一步缓和，两国关系进入提升阶段，加之菲律宾国内开始出现废除《条约》的声音，这加剧了美国对菲律宾倒向中国并动摇其联盟体系的担忧。

三是《南海行为准则》案文磋商提速，以及中国在南海岛礁建设和军力部署的推进，美国对实力优势持续削弱和地区秩序控制力渐趋下降的忧心加重；更有甚者，美国战略家还日益产生可能会“被排除出”地区秩序的疑虑和防范心理。

基于此三点背景，美首次明确对菲南海安保承诺背后，至少隐藏着三方面考量：

第一，以此作为应对中国在南海“进攻性”举动的“升级版”反制措施之一。特朗普上台以来，美国虽已将南海航行自由行动常态化，也提高了行动的频率和强度，但美国战略界认定：除航行自由行动之外，应采取更为强硬的措施，才能遏制住中国地区影响力不断扩张的势头。进入2019年以来，美国实际上是在打“军事+外交”组合拳，不仅在短短两个多月内，就已两次开展南海航行自由行动，更是有意通过对菲南海安保承诺这一外交手段予以配合，试图加码对华“威慑力”。

第二，搅乱中菲在南海良性互动局面。从2012年至2016年，美国以菲律宾作为“代理人”和“抓手”，既乘机扩大了在南海地区的军力部署，更是把南海问题塑造成为牵制中国的一颗“活棋子”。

美国通过支持和推动菲南海仲裁案，使得中国背负了“不遵守国际法规则”的“恶名”，中国的“国际声誉”遭致不可估量的损失。菲律宾作为美国维持了半个多世纪之久的传统盟友，又是“美式”民主国家，对其构建对华战略优势、展开“印太战略”布局之意义，是其余国家所无法替代。从这一层面看，中菲关系的升温，尤其是两国在南海问题上的全面缓和，并不符合美国利益诉求。美国单方面承诺显示有意干扰中菲南海良性互动进程，试图在两国持续上升的双边关系之中，打入一个矛盾和猜忌的“楔子”，以此防止中菲过分靠近和菲律宾方面可能“倒戈”。

第三，展示其对盟友安全承诺的意志。早在奥巴马时代，美国朝野就开始担忧，亚太盟友对其“长期安全承诺”的信心正逐步下降，联盟体系面临挑战。中国在南沙群岛快速、大规模的岛礁建设及相关设施部署，加剧了美方的这种忧虑。为此，白宫和五角大楼通过不同场合，向国际社会表明其“致力于维护盟友安全承诺依然有效”。美国此时明确对菲南海安保承诺，也是有意借机向其盟友和伙伴国昭示继续提供安全公共产品的优势能力和强烈意愿。

目前，该承诺仅是特朗普政府的单方面行为，最后是否会成为现实，并付诸实践，还要看菲方最后决策。菲律宾国内已经启动《条约》审查，预计可能在年底前完成，现下结果自然尚不得而知。但去年12月以来，菲律宾国内对美菲南海联防的立场已然分化，既有极力主张通过“倚美制华”，应对所谓“中国南海威胁”者，如反对派力量；也有担心菲律宾可能卷入中美南海军事冲突，认为应废除《条约》的，如防长德尔芬·洛伦扎纳，而现任外长特奥多罗·洛钦等则主张维持“模糊现状”。

杜特尔特政府虽确实有意避免卷入中美南海不断升级的军事和外交对抗之中，但也不得不面对国会两院反对力量，和带有明显“亲美”倾向精英利益集团的压力。因而，对于杜特尔特而言，折衷主义或许是最好的政策选项，如此既可避免中菲关系受到影响，同时又不至于遭致反对派的批评和攻讦。如此，美国单方面承诺在短期内断难以掀起大的风浪。

但从长期看，倘若未来菲律宾国内政权更迭中再次出现“阿基诺三世式”的领导者，美菲南海联防的讨论成为政策现实就将是大概率事件。菲律宾本来就是美亚太安全架构的重要组成部分，而两国南海联防一旦得到确认，美国介入南海问题无疑将变得更加“名正言顺”，其在南海也必将部署更多军力和开展更为频繁、更高强度行动。

彼时，不论是中国南海维权与维稳，还是中菲关系，抑或是南海海上局势，都将面临又一轮的冲击。为此，中国与东盟各国都应未雨绸缪，早做防范准备。(作者是中国南海研究院助理研究员)