凤凰网香港号陈笺：近期，南海问题成为全球的热门，甚至头条话题。在美国派双航母加强南海行动之际、南海仲裁案公布四周年的时候，美国国务卿蓬佩奥发表了一个立场态度很鲜明的声明，违背美国政府在南海主权问题上不持立场的公开承诺。这个事件对于南海未来局势发展到底将产生怎样的影响？今天就请来中国南海研究院院长吴士存先生给我们分析解读。

南海问题演变成今天这样 一大因素就是中国的崛起

陈笺：吴院长您好，您是南海问题的权威。我们知道中国拥有南海诸岛的主权，在过去很长的一段时间里并没有同南海周边国家产生尖锐的矛盾和纠纷。这是因为海洋利益所导致？还是因为西方像美国还有英国这些国家介入所导致？

吴士存：其实南海问题的形成演变成今天这样，得从历史因素和现实因素两个方面来进行分析。就历史因素而言，南海问题的产生主要是地缘政治因素，因为南海连接着太平洋和印度洋，甚至有地缘政治学家将南海称之为“世界海洋的心脏”。因此早在冷战期间，美苏等大国就在南海有自己的利益。现在伴随着美国重返亚太、印太战略的实施，也可以看出来美国又加强了在南海地区的军事存在，其他一些域外国家纷纷追随美国也进入南海，所以地缘政治因素是南海问题产生的历史原因之一。

第二个就是资源因素引发南海争议。上世纪70年代初，南海地区发现了石油天然气资源，加上第一次世界石油危机引发了人们把石油作为一种战略资源的认识，南海周边国家一看，原来我们家门口的南海有如此丰富的石油天然气资源，所以引发了这些国家对南海的觊觎。

第三是《联合国海洋法公约》的因素。《联合国海洋法公约》是一个很重要的制度设计，就是“专属经济区”制度的诞生。按照制度，一个岛屿能够维持自身的经济活动和人类生存，这样的岛屿就可以主张200海里专属经济区，岛屿的价值空间因此大大提升。二战后中国从日本手里收复了南海诸岛，但是南沙群岛我们基本上没有人驻守，给这些国家后来非法侵占南沙群岛的部分岛礁留下余地，这就是南海问题产生的历史因素。

我前面讲了历史因素，那么南海问题产生的现实因素呢？为什么今天又愈演愈烈？现实因素就是中国的崛起，中国海上力量的发展。美国这样的域外国家，已经看到了伴随着岛礁建设以及设施部署，中国的海上力量大大增强，然后中国又和东盟国家在磋商“南海行为准则”，将来可能基于规则的安全秩序就要在南海地区诞生，而这个进程是由中国主导的。这些是域外国家主要是美国所不乐见的，这就是美国的立场为什么从保持中立，然后到有限介入，再到今天的选边站。所以我想诸多原因使得南海问题产生发展到今天愈演愈烈，成为全球范围内的一个热点问题。

在当前中美关系背景下 蓬佩奥发表声明并不奇怪

陈笺：美国为什么选择在仲裁案4周年的时候，一改他们对于南海主权问题不持立场的承诺来发表这个声明？

吴士存：把7月13号蓬佩奥的南海声明放在目前中美关系的背景之下来看也不奇怪。因为特朗普执政以来，中美关系应该说是不断下行，甚至恶化，从一些领域的对抗演变到今天全面的对抗。从贸易争端开始，然后到科技领域，现在发展到政治安全领域。我的一个基本判断，维护中美关系应该要全力对抗美国对涉华问题的“逢中必反”。看一看香港问题、新疆问题、台湾问题、南海问题，事关中美在安全领域的博弈。

虽然仲裁裁决已经过去4年了，但是美国并不甘心中国把它视为一张废纸，因为南海仲裁案是美国一手导演，完全否定中国在南海合法的权利和主张。所以4年过去了，正好目前美国出于国内大选的政治需要，再加上中国和东盟的合作势头，中国和有关其他争端国双边关系的改善，中国致力于规则建设，要把南海建设成为和平之海、友谊之海、合作之海，这是美国所不乐见的。

所以借这个时机抛出一个新的声明，而且以仲裁裁决为基础来扰乱中国致力于南海规则建设、南海和平稳定的秩序建设这么一个方向，来破坏中国和东盟的关系、破坏中国和其他声索国的关系，尤其是中菲关系、中越关系。这就是为什么7月13号蓬佩奥要抛出这一个新的声明。

陈笺：但美国其实并不是《公约》的缔约国？

吴士存：美国既不是南海争端国的一方，也不是南海沿岸国，南海问题和美国八竿子打不着。美国到现在还没有批准《联合国海洋法公约》，中国是《联合国海洋法公约》缔约国。而且南海仲裁案也是利用《公约》下面的强制仲裁程序来提出强制仲裁，当然中国是不参与也不承认仲裁裁决。但是美国并非缔约国，却推动仲裁裁决，菲律宾利用《公约》机制单方面提起强制仲裁程序，这违背国际法的一个基本准则——国家同意的原则，而且做的裁决完全是百分之百地支持菲律宾的所有诉求，很多诉求都是非法的、不合理的，无论是证据采信，还有法律上的挟持，国际社会一清二楚。我想这也暴露出美国利用南海问题来牵制中国和平崛起的本质和意图所在。

看待南海问题必须要尊重历史

陈笺：我们再回过头来看看蓬佩奧的声明，他说到中国完全没有为“九段线”提供连续的法律依据，那么我想请院长给我们讲述一下这个“九段线”的来龙去脉，以及“九段线”作为我们阐述拥有南海诸岛主权和南海海洋权益的一个理据？

吴士存：这反映了蓬佩奥其实根本不懂南海问题，甚至不知道南海是怎么回事。所以看看他这个声明非常可笑，“九段线”不是新中国政府提出来的，我们称之为“断续线”，其实它产生的时候是“十一段线”。我们简单地回顾历史：中国人基于最先发现命名、开发经营，持续行政管辖，成为了南海诸岛的主人。二战期间，日本人于1939年侵占了海南岛之后，日军继续往南开进，一个月之后非法侵占西沙群岛，然后再一个月侵占了南沙群岛的主岛太平岛。所以从1939年到1945年，日本实际控制着南海诸岛，日本人当时把南沙群岛的部分岛礁称为“新南群岛”，划归台湾高雄来管辖。

1945年二战结束之后日本投降，民国政府按照当时的一系列国际公约，比如说《开罗宣言》《波茨坦公告》，在美国当时政府的支持之下，接收了南海诸岛。为什么叫太平岛？因为那是当时的驱逐舰“太平号”去接收的；西沙群岛的主岛叫永兴岛，因为是“永兴号”军舰去接收的。所以1946年南海诸岛已经重新回到了中国人手上。1946年民国政府收复南海诸岛，在对南海诸岛重新进行地理测绘的基础上，绘制标有南海断续线的《南海诸岛位置图》，1948年2月，中国政府公布《中华民国行政区域图》，包括绘有十一段线的《南海诸岛位置图》，正式向国际社会公布南海断续线。此前曾有“八段线”“十段线”等画法。台湾当局至今还沿用“十一段线”。

所以蓬佩奥根本不知道这段历史，“断续线”不是中华人民共和国政府宣布的，是民国政府宣布的，而且是紧接着南海诸岛回到中国人手里，我们向国际社会发一张地图，让大家知道南海诸岛主权属我。新中国政府继承了“十一段线”的画法，当然现在西方称之为“九段线”，因为1953年我们把北部湾的两条线去掉了，这就是“断续线”的一个简单的来历，必须要尊重历史事实，看南海问题必须要正确的看待这段历史。

南海问题的产生和西方殖民国家插手有很大关系

陈笺：我们知道域外大国除了美国之外，还有英国、日本、德国等等。英国也提出明年要派航母到南海区域，其实他们各个国家是不是都想在南海牟利，他们各自的目的又是什么？

吴士存：你讲到英国等国，其实今天南海问题的产生和这些西方殖民国家的插手，甚至有意制造一些历史上的混乱有很大的关系。英国昔日的帝国风光不再，但是英国在南海周边还有原来的殖民地，新加坡、马来西亚都是它原来的殖民地；再一个，英国也声称在南海拥有地缘政治利益，所以不甘心失去；另外英国还要刷存在感，这就是为什么它的政治人物声称明年要把航母“伊丽莎白女王”号派到南海来，这有唱高调的考量，但是我们也不能低估，这一口号可能会变成现实，也就是说在明年某个时候，英国的军舰会进入南海。

第二，我相信这些域外国家，尤其是美国的盟友，包括英国、日本、澳大利亚，现在也在南海地区频繁的开展军事活动，有美国因素。美国要么要求他们，要么鼓励他们，要么迫使他们，必须进入南海采取针对中国的挑衅性军事行动。中国海上力量的发展，岛礁建设和相应的设施部署，若只凭借美国自身的军事力量来应对，怕是顶不住，那就鼓励它的盟友进入南海，在南海搞事。

再一个，英国也不乐见中国在南海力量的壮大。在它看来，中国海上力量不断发展，岛礁军事设施的部署，最终可能导致中国在南海一家独大，这是域外国家所不能接受的，这恐怕也是英国声称要把航母派到南海来的主要考量。

在争议地区进行资源共同开发，仍面临挑战

陈笺：在南海问题上，中国主张“搁置争议，共同开发”，是不是这样的一个做法，在过往已经取得了一定的成效？现在还管用吗？出现了什么问题？

吴士存：在南海问题上，“搁置争议，共同开发”是我们上世纪90年代初就提出来的。因为南海问题高度复杂，涉及的争议岛礁数量之多，海域面积之广，在全世界是绝无仅有。这样复杂的涉及到岛礁领土主权和划界主张争议的问题，在短时间内解决并不现实。唯一可行的途径是什么？就是把争议搁在一边，我们来探讨在争议地区进行资源的共同开发，这显示了中国解决南海问题的诚意，也是一条现实的道路。

短时间内，甚至这几代人之内南海问题估计都解决不了，但是南海沿岸国必须要合理有效在保护环境资源可持续发展的前提之下，开发这些地区的生物资源、非生物资源。中国是这么说的，也进行了一些有效的尝试。比如2005-2008年之间，中国、菲律宾和越南三国石油公司签署了一个南海地区的合作勘探协议，实际上就是进行资源的共同开发，合作了三年。后来因为菲律宾方面政局发生变化，合作项目没能继续推进下去。但是应该说南海地区曾经有过共同开发的成功先例。

现在中菲之间也在探讨中菲能源共同开发和合作开发。去年10月，中菲成立南海共同开发合作指导委员会，并且两国石油公司也在探讨在哪些地区以什么方式来进行能源资源的合作开发，应该说在进展当中，还是有希望能够继续推进的。

但现在我们也必须看到共同开发还是面临一些挑战。第一就是菲律宾南海仲裁案的裁决导致的负面影响。因为仲裁裁决南沙群岛没有岛，没岛什么意思，那就意味着中国在南沙群岛实际控制的这些海洋地物没有一个可以主张除领海之外的海洋区域，也就是说其他争端国依据仲裁，认为和中国没有海域主张的重叠，不存在争议。原来我们说这是争议地区只能共同开发，不能单边开发，他基于仲裁裁决书，说这不是争议地区，因为你在南沙地区没有一个岛礁可以主张200海里专属经济区。当然这是错的了，中国对南沙群岛的主张是基于南沙群岛作为一个整体，而不是基于单个的海洋地物。但是不管怎么说，仲裁已经事实上给这些国家单边开发提供了“背书”，所以有仲裁裁决的负面影响。

再一个美国因素，美国并不乐见中国和其他国家进行共同开发，再加上这一次蓬佩奥声明一发布，他给其它南海争端当事国释放了一个错误信号，也就是说美国会支持他们在这些他们主张的专属经济区里边进行单边油气开发。所以我想一方面共同开发曾经有过成功的案例，另外我们也不能忽视现在继续推进共同开发面临的挑战和困难。

南海总体形势稳定可控，但要做好变坏的思想准备

陈笺：吴院长，早在蓬佩奥发布声明之前，7月7号的时候您就提出说南海问题是越来越严峻，而且危机也在加剧。我们也看到《解放军报》非常明确地表态说中国解放军要做好打仗的准备。其实在中美之间，在南海发生战事的可能性有多大？在什么样的情况下有可能会爆发战争？

吴士存：其实南海地区火药味也没那么浓，我还是首先要对整个南海地区的海上形势做一个评估。应该说目前南海总体形势还是稳定可控的，我们必须要认识到这一点。如果说我们对南海形势判断不准确或者误判，就可能会采取决策错误的行动，总体稳定可控这一点是事实。

当然现在南海形势也出现了一些新的迹象，在我看来，由原来的趋稳向好，逐步向动荡不安过渡，或者已处在一个转折点。如果我们管控不好，不能妥善的处理分歧，那么南海就可能出现新的动乱。所以要正确地认识目前南海形势所处的阶段，正确评估形势发展的方向。

中美方面我们也必须要看到，因为美国不会乐见、也不会接受中国海上力量的发展。美国作为世界上目前唯一的海上超级霸权，他不会接受世界上有任何一片海域，美国人的军舰想进来却进不来。在南海按照势头发展下去，中国可能让美国进不来、或者让美国人进来的成本和代价相对提高，这是美国不乐见的。所以这就是美国为什么不断加强他在南海的军事存在，抵近侦察也好，“航行自由行动”也好，在南海地区推进和其他周边国家的军事合作也好，都是冲着中国来的，要阻止中国海上力量发展，防止中国在南海海上“一家独大”。

中美在南海的军事博弈还会日趋激烈。我认为短时间内，美国不会在南海放中国一马，我们要有思想准备。那么怎么办？首先是中美关系，两国决策层都意识到，一旦中美在南海发生危机，比如说管控不当、擦枪走火，那么进而导致冲突升级，影响两国关系，我相信都是一个灾难性的事件。所以要用好已有的中美双方的一些行为准则和危机管控机制，避免潜在的冲突演化为危机，这是当务之急。你来我往，你“航行自由”进入中国附近海域，我跟踪识别你来干什么的，然后警告你离开这片海域，进行驱赶，相互遵守已有的危机管控机制即可。

其次，我们还要做南海形势可能变坏的思想准备。我们的海警、我们的海军，甚至于海上民兵力量要整合起来，着眼于未来海上战争形态变化的应对准备，形成威慑力。现在美国之所以想来就来，就是我们在南海的威慑力还不足以震慑美国挑衅性的军事行动，所以我觉得要形成一定的威慑力。当然了这需要时间。

另外一方面要三管齐下，一定要把中国和东盟国家的关系稳住。东盟在我们的家门口，东盟国家有一些是南海争端国，把双边关系稳住、把中国东盟的整体关系稳住。这样南海就出不了大事，就可以按照我们把南海建成友谊之海、和平之海、合作之海的方向推进。

陈笺：刚刚院长非常详尽地跟我们分析了南海的历史和现状，您也说了这个危机是非常的严重。但是在美国的挑衅底下，我们怎么样能够理性面对？我们都不想看到战争，应该用怎样的战略来避免擦枪走火？

吴士存：保持定力，不能“随美起舞”。美国人是觉得南海越乱越好，南海和平稳定符合中国和南海沿岸国的利益，但是不一定符合美国的利益。只有南海乱了，美国才有理由进入南海；只有南海不稳定了，美国才有理由迫使南海周边国家把军事基地提供给它使用。你看中国现在在南海已经威慑到你们的利益了，你把军事基地提供给我使用，我给你提供安全保护，这是美国想要达到的目的。所以我们不能跟着美国的节奏走，仍然要致力于加速推进“南海行为准则”磋商，按照我们设定的时间表和线路图，争取在明年年底能够达成共识。我们需要致力于建立以规则为基础的秩序，大家对南海问题的关心关注甚至忧虑，因为南海现在没有一个规则大家可以共同遵守的，没有一个有法律约束力的规则让大家共同遵守。所以我想规则建设还是要加快进度。

第二，有些事不要急，现在也有一些议论中国要宣布划设南海防空识别区，还要采取岛礁上面抓紧部署军事设施等等。其实我倒觉得还是按照我们向国际社会的承诺，南沙一些岛礁我们还是要推进民事化设施的建设，向国际社会尤其是南海周边国家提供公共产品，比如说海上搜救，比如说将来南海周边国家的渔民在南海地区捕鱼给他提供补给，比如一旦有渔民受伤给他提供医疗救助等等。提供公共服务产品，朝这个方向来发展，我相信这是东盟国家，尤其是南海其他周边国家所乐见的。我们要把握好节奏、保持定力，不要急。还有人提出说中国要马上宣布划设南海防空识别区，我说南海防空识别区是否宣布是中国主权范围内的事，但是防空识别区宣布，我认为这件事干了，对美国的制约有限，或者讲的更直白一点打不痛美国，相反可能会让南海周边国家感到不悦，伤害的是南海周边国家。这件事我觉得需要评估，有没有如此的必要性和紧迫性。所以我觉得不要被美国把节奏带偏了，保持定力不要急，然后按照我们的节奏稳步推进南海的能力建设，推动和周边国家的海上合作，推动中国和东盟国家“南海行为准则”磋商进程。

陈笺：我们一定要一起来协商制定符合国际法的法律法规来保持维护中国南海区域的和平稳定的发展。不过理想很丰满，现实很骨感，我们还是要理性面对，就像院长所说我们要做好打仗的准备，但是还是要避免战争的出现。谢谢您吴院长。