自20世纪50年代以来，美国造船产量已下降了85％以上，能够建造大型船舶的美国造船厂数量已下降80％以上。这导致美国造船业近年来一直存在交付延误的困境，连美国海军都抱怨其主要舰船项目不得不被推迟。美国政界以及军界一些高官试图将这种困境推到“外部威胁”上面，称“面对日益扩大的全球威胁，美国海军在军舰生产方面举步维艰”。背后逻辑，就是将美国自身船舶建造能力萎缩，归咎于中国竞争等所谓“全球威胁”扰乱美国相关行业发展。

将自身产业问题归咎于外部因素倒确实应了美国近年来的“传统”。但事实上，美国造船行业的真正“威胁”来自自己国内。其中，劳动力短缺、联邦和州两级的繁重监管以及官方采购制度等是较为突出的因素。

首先，美国造船业面临熟练工人短缺的困扰。美国造船厂的大部分作业流程都依赖经过认证的焊工，尽管船企采取诸多措施，但仍很难吸引和留住这方面的工人。比如，弗吉尼亚州诺福克和威斯康星州马里内特的造船厂为未来的焊工承担在当地技术学院获得认证的费用，并提供后续就业机会。一些造船厂甚至还为初犯、非暴力罪犯提供机会，使其能够获得不错的起薪和稳定工作。美国联邦政府在技术培训上花费巨额资金，但仍收效甚微。这是因为国会批准的财政支出有其偏好和倾向，喜欢资助那些就业机会能分散到各选区的项目，这样议员们就可以宣称为他们所在的选区带来了新的就业。这导致人力密集程度较高的美国造船厂较难获得这种资助。

除了技术工人，其他造船行业人才的缺口也不容忽视。造船业不仅涉及钢铁制造，还涉及调度、生产控制和关键链管理等。在高度复杂的生产和施工环境中，生产支持和管理职能人才缺口也对产出有着巨大负面影响。

其次，美国造船业面临联邦和州两级繁重的监管。环境法规带来额外的成本负担。比如，美国《清洁空气法》第112条中规定，在制定排放标准时，要“最大程度地减少有害空气污染物的排放”。这使美国环保署在确定需要减排的程度以及修订之前排放标准方面拥有较大的自由度，结果导致法规的要求和覆盖面不断扩大，经常是相关公司刚要接近合规，排放标准又发生了变化。日益增多的法规推升了供应商的合规成本，并对供应链效率产生不利影响。

与国外伙伴合作的美国造船厂还面临额外的监管。美国《国际武器贸易条例》为船舶建造制定了极其繁琐的流程，需要经过多步审批才能实现技术和信息共享。这个过程可能需要数月甚至数年，通常也给国防承包商带来不必要的成本。

再者，美国政府采购制度限制了造船厂生产能力的扩大。大多数美国海军战舰只有一家建造商，专门负责特定舰种的建造。为了降低成本，美国国会确保五角大楼的采购合同流可预测且稳定，也为建造商提供稳定的资金流以保持其劳动力稳定。但这也带来诸多不确定性。如果政府中断合同，造船厂和供应商就无法及时找到其他客户来“补坑”；如果政府突然要求加快进度，建造商也经常没有现成的技术工人或设备待命。本届民主党政府执政期间一直要求增加非国防支出，因此没向造船业发出足够的需求信号。例如，拜登政府提议的2025财年国防预算，将当年采购的弗吉尼亚级潜艇数量从2艘减少到1艘。在这种采购制度下，相关船企很难加大对工业产能的投资。

正是因为上述种种因素，美国船舶业的产量才一步步降至“历史新低”，落后于中国、韩国、日本等国。美方一些人因此声称，舰船制造能力的不断增长使中国拥有了压倒性的战略优势，渲染这种“威胁”扰乱了美国国内船舶行业的长期投资和规划。但就像理性人士都能看到的，美国真正应该做的，是聚焦国内制造业面临的困境，着力解决船舶产业在人力资本以及监管、设计、生产、维护和维修等方面存在的缺陷，而非缘木求鱼地内病外治、渲染所谓“外部威胁”。（作者是中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员）