吴士存：受美国“印太战略”影响，中国与美国主导的盟友和伙伴体系的较量将日趋剧烈，给安全形势带来新挑战。

2019年6月1日，美国国防部正式发布首份《印太战略》报告。美国“印太战略”的实质就是强化双边同盟与伙伴国关系及多边合作机制，从经济、安全和海洋三个方面，构建一个囊括南亚、东南亚和东北亚在内的印度洋-太平洋联合网络。

在战略上，美国已经把南海作为笼络人心，迫使区域内外国家在南海问题上“选边站队”的抓手，从而在印太地区构建针对中国的军事联盟。在战术上，美在“印太战略”框架之下加大力量部署、单边或联合行动力度，将导致中美在南海由军事博弈引发的地缘政治竞争愈演愈烈。由此对海上安全形势也带来了新的挑战。

防止中美海上力量对比继续朝着有利于中国的方向发展，削弱中国包括南海在内的广大印太地区日益增长的影响力，维持其在本地区的实力压倒性优势，这是美国“印太战略”的设计的主要考量。未来受美国“印太战略”的影响，中国与美国主导的“盟友和伙伴体系”的较量将日趋剧烈，南海地区的安全格局正日益朝着大国竞争的方向发展演变。

具体表现在以下几个方面：

第一，美国航行自由行动及其海岸警卫队进入南海争议地区的行为将更具挑衅性和针对性，“印太战略”框架下的南海联合“航行自由行动”和海警联合执法将是美国遏制中国海上力量增长和“南海军事化”的新形式、新手段。

2017年以来，美军在南海地区的军事行动频率、范围和强度均大幅增加。特朗普上台至今美军已经在南海开展了15次所谓“航行自由行动”，仅今年就已6次在未经中方允许的情况下派遣1艘或2艘驱逐舰进入中国西沙群岛、南沙群岛和中沙群岛（黄岩岛）的岛礁领海或邻近水域。除了所谓“航行自由行动”外，美军水下力量和空中力量也是频繁在南海上空对中国实施抵近侦察。据不完全统计去年美军部署在关岛的B-52轰炸机至少16次飞越南海执行军事任务，频次大约是2017年的4倍。

可以预见，在“印太战略”框架之下，美国不仅将继续升级南海航行自由行动（如，增加频率和执行行动舰船规模、扩大活动地理范围），还将采取更加多元、更具挑战性的手段从安全领域对中国施加压力。一方面，日本、澳大利亚和英国等美国的盟友可能在既有的南海单边军事行动基础之上，进一步与美开展联合行动；另一方面，美国将把海岸警卫队在南海的执法行动机制化、常态化，并逐步与菲律宾、越南、马来西亚等南海沿岸国开展海上联合执法，中美南海“灰色力量”的直接较量将不期而至。

第二，美国在南海周边地区加速军事基地建设和力量部署将是其应对中国军事影响力的主要手段。

根据美《印太战略》报告，美军目前在印太地区拥有2000多架飞机、200艘军舰和潜艇、370000名军事人员，计划2020-2024年购买10艘驱逐舰，以提高反水面战、反潜战和弹道导弹能力；并提出将购买110架四代和五代战机、400枚先进中程空空导弹等。南海及周边地区是“印太战略”的地缘中心，美军必将加速强化在这一地区的力量投入和基地建设和形形式式的军事行动。

第三，美国现有的覆盖南海的双边和多边军事演习更加频繁地在南海周边地区进行，不能排除进入南海争议地区的可能性。

据统计，美军太平洋司令部每年主导双边和多边联合军事演习超过150次（2014年160多次、2015年175次），如美菲“肩并肩”联合军演、环太平洋联合军演、“卡拉特”联合军演（美国+马、新、菲、印尼等系列双边联演）、“马拉巴尔”联合军演、太平洋伙伴计划联合军演等。因此，随着“印太战略”的实施，美军有可能进一步提升在南海及周边地区的联合军演频率，并可能将其活动范围向南海争议海域延伸。特别是对未来“南海行为准则”可能将域外国家排除在地区联合军演之外的关切，美军可能会以进入南海争议海域开展联合演习以造成“准则”生效前的既成事实。

第四，其他域外利益攸关国也将追随美国参与南海的地缘政治角逐，旨在南海规则和秩序形成的过程中谋求利益最大化。

随着美“印太战略”的实施，日本、澳大利亚、印度，甚至英国、法国等域外国家也会“染指”南海，从而加剧大国在南海的地缘政治竞争的复杂态势。出于实现政治大国和军事大国目标的需要，日本将借助美国“印太战略”，进一步升级在南海的军事和“准军事”存在，不排除日本将海上保安厅力量常态化部署到南海的可能，以及在南海周边国家建立军事基地等。澳大利亚一直是美国主导印太秩序的坚定支持者。受美国“印太战略”鼓舞及澳政府印太政策取向影响，澳大利亚可能会进一步强化对美南海行动的支持和配合，澳与美开展南海联合行动可能只是时间问题。再者，印度认为“印太战略”是印度“东向政策”和“周边延伸”的需要，因此希望寻求经济、政治、外交和军事的全方位参与，从而将印度的影响力拓展至南亚和印度洋以外的地区。印度也将会以海上安全合作的名义参与南海周边地区由美日澳主导的军事演习，加强与美国在南海方向的政策协调。总之，随着美国逐步实施“印太战略”，日、印、澳等域外大国在南海的权力竞争将愈演愈烈，海上地缘政治形势也将日趋复杂，未来海上安全状况令人担忧。

第五，南海地区安全形势的“台湾因素”可能会逐步显现出来。

特朗普上台以来，美国一直在对华关系上大打“台湾牌”，8月20日刚宣布计划向台湾出售价值高达80亿美元的包括66架新的F-16战斗机以及相关设备。美国在《印太战略》报告中，不仅把台湾视为其在印太地区四个主要伙伴之一，更是将台湾与新加坡等一道称为“国家”。而台蔡英文当局为争取美国对其政治理念的支持，对美国的拉拢更是持欢迎态度。特别是在南海议题上，2016年5月以来岛内不时传出将向美国租借太平岛的信号。台湾目前实际控制的太平岛地处南沙群岛“心脏”位置，距离美济礁约130公里、永暑礁约170公里、渚碧礁60公里。有关信息显示，目前太平岛周边港口可停泊最小3500吨，甚至万吨级以上舰船，岛上拥有可供起降C-130运输机的机场跑道，具备美军部分舰机停泊条件。在此背景之下，随着美在南海逐步推进实施“印太战略”，特别是倘若民进党继续执政，台有可能会以“人道救援”“国际合作”的名义，向美开放使用太平岛，从而支持美国抵消中国大陆在南海的地缘战略优势。这将对中国大陆在南沙海域的活动起到监视的作用，从而削弱中方日益形成的海上力量优势。此外，台湾民进党还可能以美实施“印太战略”为契机，进一步“切割大陆、呼应东盟、迎合美日”。

第六，“南海行为准则”磋商会因为地缘政治格局的变化和地区国家谋求安全利益最大化而受到干扰，“准则”生效后对南海安全秩序的保障作用不宜估计太高。

美印太战略的主要目标之一即建立由其主导的、基于规则的地区秩序，这与中国和东盟国家推进以“准则”磋商为契机建立基于开放、包容的地区秩序相冲突。一方面，“准则”磋商中有关争议地区的联合军事行动和资源开发、海上执法等方面内容都是美方在南海问题上的主要利益关切。譬如，美方对中国与东盟国家达成的“准则”单一磋商文本中有关域外国家在争议海域的联合军演及油气开发问题就表现出了严重关切。另一方面，受美国的拉拢和影响，越南、菲律宾等东盟国家或是出于维护其南海既得利益需要，或是基于“大国平衡”战略的无奈选择，可能会在“准则”磋商过程有所保留。因此，美试图透过“代理人”对南海构建新规则来影响地区秩序不仅将给“准则”磋商进程造成干扰，还可能在磋商国之间制造新的分歧和矛盾。更为严重的是，中国与东盟国家所建立的以“准则”为基础的地区安全秩序也将由此受到负面干扰。

面对日益复杂、渐趋严峻的地区安全局势，该怎么办？

第一，以“南海行为准则”磋商为契机，构建基于规则、开放的南海海洋安全合作机制，在充分考虑区域内外各方利益诉求的基础上，确立行之有效的规则和秩序。

目前，南海地区虽已有东盟地区论坛（ARF）、“东盟+”防长会议、“东盟+1”多边联合军事演习等安全对话与合作机制，但这些机制普遍松散，不仅缺乏严密的制度设计，也难以消除域内国家之间的安全互疑，地区安全一体化水平还处于相对较低层面。加之中美力量对比的变化及地区大国权力竞争的加剧，东盟和美国主导的安全架构都已难以维系地区秩序稳定。欲破解南海安全治理困局，中国与东盟国家应首先致力于建立一套稳定、有效的制度安排。各方可以“准则”案文磋商为重要契机，在考虑域外国家基于国际法规则的航行与飞越自由、域内国家对于地区安全局势稳定及海上利益主张等不同关切的基础上，对地区内外各方“能做”“不能做”的行为以及负有的“义务和责任”确立规范、规则并建立起相应的监督和惩罚措施。

第二，保持大国之间的协商和战略沟通，建立危机管控机制及自我约束的行为规范。

中、美等区域内外大国之间应以基于规则、稳定的南海秩序为目标，在相互间既有双边和多边外交与安全磋商机制的框架之下，保持战略和政策层面的沟通，防止出现信息不对称或联络机制不畅导致的误判及其可能引发的冲突。

美、日等域外大国还应形成一套自我约束的行为规范，避免采取可能导致冲突爆发和危机升级的行动，譬如：开展针对他国的单边或联合军事行动、外交或军事妨碍他国正常合理权益维护等。

针对美日英等域外国家军事和准军事力量频繁进入南海开展单边、双边或多边军事行动，中国与各域外大国之间还应以《海上意外相遇规则》为基础，尽快将意外相遇时的安全行为守则落到实处。

第三，东盟国家应避免采取可能加剧地区安全形势紧张的政策和行动，确保南海和平稳定不受域外国家的恣意干扰。

南海周边国家在向域外大国提供军事基地、开展军事合作和在争议海域开展联合军事行动等方面应慎之又慎，因为在南海这一特殊海域进行任何不透明或针对第三方的军事合作都可能会引发战略误判，也不利于地区国家建立安全互信。同时，中国同南海周边国家之间应在现有的“中国-东盟联合军演”框架下，全方位推进安全务实合作，力争在打击海盗和海上武装抢劫、军事基地使用和多形式的联合军事演习等传统非传统安全领域的合作上取得突破。

（作者吴士存，中国南海研究院院长，中国-东南亚南海研究中心理事会主席）