2019年，对于南海而言应当是最为特殊的一年，自2010年以来逐步发酵、显现的新形态的“大国竞争”和带有浓烈“冷战”特征的“南海较量”已成定局。美国正在组建以“军事同盟+代理人”为主要力量的“南海遏华阵线”，这同中国竭力推动构建区域各国共同主导的南海海洋秩序之间，形成了两股截然不同、相互对立的力量。

最为明显的表现是，美国在2019年成功获得了英、法、德及越南对其南海政策的外交和军事援持。

中美在经历了2018年9月30日的“迪凯特”号41米近距离相遇事件之后，双方都在“避免直接冲突但又试图慑止对方”的两个极端游走。但与冷战所不同的是，相比苏联基于权力的进攻性目标，现今中国为维护主权、主权权利和海域管辖权主张及国防与航运通道安全，应被理解为基于权利的防御性目的。

因此，美国及其盟友和伙伴国主动挑起大国竞争和冷战式较量，是过去一年南海形势的最大特征，也是考察未来南海形势发展的基本框架。进一步讲，可以用四点来总结2019年的南海形势：

第一，当今南海问题已非昔日的南海问题。南海问题的实质是中国与越南、菲律宾、马来西亚和文莱围绕南沙群岛部分岛礁领土主权和海域管辖权主张的冲突。但从过去一年的形势看，无论是从2019年1月份英国破天荒的与美国在南海举行首次海上联演，还是美国全海域、高频率、多手段的南海军事与外交协同行动，抑或是美国、日本、印度和菲律宾的“四国南海联演”，实质上都已经超出了基于权利主张纠纷的范畴。

同时，美、英、法、德在“中越万安滩对峙”中不加掩饰的“挺越、批中”政策立场，为更是使得基于历史和国际法的海上争议，笼罩着了浓厚的地缘政治竞争阴影。因而，旧时谈论的基于海上主张争议的南海问题，已经为掺杂着权力竞争的南海问题所取代，南沙争端和南海问题已成为两个本质上截然不同的议题。

第二，中美在南海的竞争已经从“力量的碰撞”进入到最后阶段，即决定未来南海秩序究竟谁来主导的“规则掌控权的竞夺”。美国2019年南海政策的最大变化，是已不满足于争地区力量优势，转而开始通过某些声索国“代理人”和外部施压，影响“南海行为准则”（以下简称“准则”）的案文磋商。

“准则”作为南海地区海上秩序的主体，决定了未来区域规则框架、规则和制度掌控权由谁来拥有。美国对“准则”磋商的介入，正是基于规则和制度性权力的追求，且其将竞争对手想当然地设定为中国。因而，美国实质是将中美南海较量从单一的“权力碰撞”带向了“规则掌控权之争”，这也是中美围绕地区秩序主导权竞争的最后阶段。

第三，夹在中美竞争中的东盟因南海问题而分裂已现端倪。“美国”还是“中国”是近十多年来困扰东盟的最大纠结。东盟竭力的依靠“平衡策略”来规避“选边站”的风险，从而保持中心地位。但显然东盟不仅面临美国的逼迫，同时还面临内部成员国间不同安全战略的致命打击。尤其是面对南海问题，不仅声索国和非声索国的政策偏好相差甚远，即使声索国之间的政策取向也不尽相同。

这种国内政策选择的不同，加之美国的威逼利诱，导致了东盟成员国对中美南海竞争的政策反应全然不同。某些国家将矛头转向中国，选择了“以美制华”，有些则试图“斡旋、协调”，防止两个大国的竞争挑战地区安全局势。这最终导致了东盟作为一个区域组织日益面临分裂的挑战。这一点在2019年的南海形势中展现得可谓淋漓尽致。

当越南选择依靠美、日、欧盟等域外大国，支持扩大在中国南沙群岛万安滩海域的单边油气活动时，从而引发为期近半年的“中越万安滩对峙事件”，菲律宾和马来西亚虽也都有油气利益诉求，但采取的是争端国间“谈判与合作”的策略。

第四，域内外相关方对南海制海权竞争已然拉开了序幕。南海历来就是本地区和世界性海权大国的兵家必争之地。冷战结束以后，美国一直占据南海制海权的压倒性优势，换言之，没有任何一国可以挑战这一格局。但随着美国相对实力（经济和武力）的下降，地区内外新兴海权大国的崛起，南海地区的制海权分布开始渐渐步入重构阶段。

进入2019年以来，英、法、日等老牌海权大国的最先进战舰都纷纷驶入南海；印度等新兴海权国家也开始参与南海军事行动，同时周边国家也都明显加快海上力量的建设步伐。这标志着围绕南海制海权的竞争已经开始拉开序幕。

总之，如果要用一句话来形容2019年的南海形势，“树欲静而风不止”再恰当不过。美国及其盟友和伙伴国透过协同性军事和外交举措，致力于构建基于权力竞争、强权即公理的丛林法则的南海，与中国和多数亚细安国家竭力构建以“规则和机制”为基础的南海形成了鲜明对比。

未来一段时期，有关国家在南海同中国的纠纷，不仅不会减缓，还将变本加厉，而南海的风浪也只会越来越大。对于中国与多数有志于南海和平稳定的东盟国家而言，要想“树不倒”，只有保持战略定力、相向而行、携手前进。（作者是中国南海研究院助理研究员）