原标题：充分发挥智库在二轨外交中的积极作用——由第四轮“中美海上事务与国际法二轨对话”产生的思考

近日，由中国南海研究院和美国美中关系全国委员会共同主办的第四轮“中美海上事务与国际法二轨对话”顺利召开，双方与会专家围绕美国未来对华政策与南海政策走向、南海形势最新发展及其对地区安全的影响、国际法与海洋争端解决机制以及中美两国在海洋领域合作等问题进行了深入探讨。在特朗普政府对外政策尚不明朗的背景下，中美高端智库通过二轨对话就双方共同关心的议题进行交流与讨论，这既是我国外交软实力逐步提升的直观体现，也是我国开展二轨外交与公共外交的有益实践。

近年来，中国在全球治理中的地位提升，参与制定国际规则和影响地区秩序的能力有所增强，在地区秩序转型与中国角色变革过程中，有关国家需要一段时间来适应中国日益进取的外交策略，中国也需要逐渐弥补自身处理国际事务经验的不足。以亚太地区为例，亚太各国间存在着显著的差异性与多样性，这既是该地区充满发展活力与潜力的原因之一，也是导致该地区摩擦频发、博弈激烈的重要因素。特别是在安全领域，受历史经纬与现实考量的交互影响，地区热点问题复杂度与敏感性极高，仅依靠政府间功能性平台对相关问题进行讨论, 交流渠道过窄，制约因素甚多，特别是在涉及解决争端及利益分歧的敏感议题上有关各方转圜余地也相对较小，在上述背景下，二轨外交的必要性与适当性便会凸显出来。

一般而言，二轨外交作为培育政治环境、创造沟通条件的机制平台，其主要作用在于长期的观念建构与互信积累, 而非实现立竿见影的政策变化。一方面，智库作为主要参与者，在开展二轨外交前往往会得到政府部门的指示，而在活动后也会经适当渠道向决策部门呈报有关情况并研提建议。从这一意义上讲, 二轨外交服从和服务于一轨外交。另一方面，智库作为二轨外交的主要参与者，不仅可发挥拓展网络、促进交流、放大声音的作用，还可通过设置议题等方式引导舆情发展。二轨外交中形成的合作意识、建立的相互信任及建构的交流机制会对有关国家在国际规则体系下的互动产生积极影响，有助于推动建立彼此均能接受且行之有效的互动模式。

首先，智库间二轨外交具有开放、平等、包容、灵活、渐进等特点。在政府部门进行外交政策沟通过程中，智库可发挥“助推器”与“润滑剂”的作用。换言之，智库在二轨外交活动中能够积极作为、灵活运作，利用宽松的对话氛围，以潜移默化的方式开展公共外交活动；还能在不受特定谈判指标限制的情况下，充分展示己方观点，了解对方政治文化与决策背景并理解其决策行为的真正意图，从而实现双方更深层次的互动并提出建设性意见。

其次，在参与预防性外交、应对突发事态、处理冲突与解决争端过程中，不同国家的智库可通过二轨互动就某些敏感议题的主张与意向进行吹风，测试新观点、新政策的可行性与可接受性，了解有关各方关切，并在此基础上帮助政府决策部门提升政策精准度。同时，经由参与二轨外交的高端智库研究讨论而提出的政策建议也往往更为契合政治理性的需要，更易于传递至决策部门。

再次，二轨外交参与者一般是各国研究机构的学者、政府机构的政策研究人员、前政府官员以及以私人身份参与相关活动的现政府官员。通过在二轨外交平台上的互动, 不同国家的知识精英、政治精英会建立起私人关系，并在持续互动中不断深化和扩展这一关系, 形成跨国社交网络。实践表明，不同国家精英之间良好的私人关系有助于改善、深化彼此国家间的官方关系。

在发挥二轨外交积极作用的过程中，也有两个方面值得关注。首先，如果二轨外交仅作为一次临时性的公共外交活动，那么每一次二轨外交的成功都将面临活动成本较高而未来稳定性较低的问题。但若二轨外交活动通过特定原则、规范与程序得到固化，其在机制性、稳定性与预期性等方面将有极大提升。如此，机制化的二轨外交在发挥公共外交活动一系列原有效能的同时，还可有效实现外交资源的优化配置。其次，随着机制化的二轨外交规模逐步提升、影响力逐步扩大，其与一轨外交的相互作用会愈加频繁，二者的界限也因此日渐模糊，由此可能催生出“一轨半外交”机制。这种变化极具实践价值，一方面，其能丰富外交形式与外交层次，增强对话针对性，有效避免二轨外交“流于清谈”、缺乏实效的潜在可能；另一方面，其还可显著提升对话成果进入政府决策进程的效率，最大限度地服务于总体外交战略。

由是观之，智库间二轨外交的现实意义在于其可将政府与民间、决策者与献策者的力量融汇并提升到国家软实力建设层面上来，在国家、地区乃至世界的广阔视阈内发挥作用，推动国家间互动模式的形成与演化。随着中国综合国力的提升，国际社会对中国的认知与期待也在发生变化，可以预见，未来中国在全球治理体系中将会发挥更大作用，国际舞台上也会听到更多的中国声音，在这一过程中，智库间二轨外交大有可为。

作者系中国南海研究院海洋法律与政策研究所助理研究员 丁铎