2017年3月8日，外交部部长王毅在答记者问时明确表示，“南海行为准则”（以下简称“准则”）框架第一份草案已经形成，并且“中国和东盟国家都对此感到非常满意”[1]。自2013年9月“准则”磋商启动以来，一直受到国际社会的广泛关注。近4年的磋商，在中国与东盟各国的共同努力下，也已形成了一些早期收获项目。

虽然王毅部长并未透露此框架草案的具体内容，但从当前南海形势的特点和中国-东盟关系的互动来看，能够让中国和东盟国家都认可的“准则”框架，应该是一个侧重于增进互信、强调各国在南海的共同利益，而不涉及核心分歧与争议的框架性文本。因为15年前签署《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》）时，被中国与东盟各国暂时搁置的分歧依然存在：“准则”适用的地理范围问题、各国在岛礁上的行为应受到哪些限制的问题、争议海域的渔业执法问题，和南沙海域军事活动问题等。解决这些分歧需要南海局势继续保持稳定向好发展，中国与东盟各国互信程度进一步提升，必要时彼此还要做出一定的妥协和让步。

“准则”磋商进程：从争端解决机制到互信共建

2013年中国与东盟国家启动制定“准则”的磋商前，南海局势持续升温多年。2010-2011年，美国宣布并实施亚太再平衡战略，加大对南海事务的介入；2012年，在越南国会通过《海洋法》、中菲黄岩岛对峙等事件的推动下，南海形势愈发趋紧。而2012年7月在金边举行的东盟外长会也首次无法达成联合声明，让国际社会对东盟的内部“分裂”表示担忧。因此，为缓和南海局势，增进中国与东盟国家的互信建设，2013年9月在苏州举行的落实《宣言》第六次高官会上，中国与东盟各国首次就启动“准则”磋商达成共识，应该说此次高官会议标志着“准则”磋商开始进入快车道。

事实上磋商开始前，东盟内部在“准则”问题上的分歧也是显而易见的。例如，阿基诺三世任总统的菲律宾的目标是将“准则”建成一个有法律约束力的争端解决机制。2011年，菲律宾外长德尔塞里奥访华时便提出了欲将中菲南海争议提交国际仲裁，但中方拒绝菲方的诉求并重申了领土争议和海洋划界争端应由当事国直接谈判磋商解决的一贯立场。2012年5月“黄岩岛事件”后，菲律宾更是不遗余力地寻求诉诸国际仲裁的机会。在“准则”磋商启动前，菲律宾曾草拟过一份长达8页的《南海行为准则草案》，提及了应通过《东南亚友好合作条约》设立的“高级理事会”，或《联合国海洋法公约》下的争端解决机制等方式彻底解决南海领土和管辖权争议[2]。

越南当时对于“准则”法律属性的考量与菲律宾如出一辙，但在争端解决机制的问题上，由于越南在南沙海域非法占领和已进行建设的岛礁数量远超其他争端国，诉诸第三方寻求领土争议的解决未必符合越南利益。

当前的南海局势已与4年前相比出现了一些新的特点和变化。2016年7月，历时三年多的“南海仲裁案”落下帷幕。随后，菲律宾新任总统杜特尔特访华并签署中菲联合声明，越南总理阮春福和马来西亚总理纳吉布也分别于9月和11月访华。如王毅部长所言，当前南海形势明显降温，《宣言》正在得到有效的落实，南海争议也已经重新回到由直接当事方通过对话协商来解决的正轨[3]。

由于当前菲律宾关注的重点已从诉诸第三方机制推动南海问题国际化转变为全面修复中菲关系，因此在磋商的下个阶段讨论中，菲律宾极有可能不再坚持将“准则”塑造成南海问题的争端解决机制，但仍可能坚持其法律约束力。2月21日，菲律宾前外长亚赛在参加东盟非正式外长会后曾表示，“准则”与海上意外相遇规则（CUES）和海上热线同样定义为海上互信共建措施（MCBMS）[4]。此外他也明确表示“准则”应是具有法律约束力的文本。尽管亚赛目前已被解除外交部长职务，其表态仍可视为当前菲律宾政府的磋商立场。

越南的对华态度和南海政策也随着中菲关系的转圜做出了相应调整。2016年9月，越南总理阮春福访华，与中国签订了经贸、产能合作等领域的6个协议。今年1月，越南总书记阮富仲访华，进一步巩固中越友好与合作关系，并签署了《中越联合公报》（以下简称《公报》）。《公报》中提及双方一致同意继续全面、有效落实《宣言》，在协商一致的基础上，早日达成“准则”。尽管越南并未就“准则”的法律性质问题明确表态，但从越南的视角看，为稳定中越关系、继续进行在所占岛礁上的设施建设，将“准则”推向具有法律约束力的争端解决机制并不符合越南的国家利益。

因此，当前形势下个别争端国对于“准则”的渴求和预期，已从建立一个海洋争端解决机制，转变为增进中国与东盟各国互信建设、促进海上务实合作的机制建设。

“准则”要在核心问题上达成共识任重而道远

在今年年初国新办的新闻发布会上，外交部副部长刘振民曾表示，“框架草案”只是“准则”磋商中的一个重要的阶段性进展，下一步的磋商任务将更加繁重[5]。可以预见，在下一阶段的磋商中，“准则”适用的地理范围问题、各国在岛礁上的行为应受到哪些限制的问题、争议海域的渔业执法问题，和南沙海域的军事活动问题等核心的分歧与敏感问题将一一浮出水面，有关各方要试图短时间内在上述问题上达成共识绝非易事。

当前稳定向好的南海形势，和“准则”框架文本的磋商对于稳定中国-东盟、以及我与其他争端国的关系，增进互信、推动海上合作意义重大。只有在不断积累互信的基础上，中国和东盟各国以同样的决心，继续开诚布公地就可能影响磋商进程的分歧进行坦诚磋商，并且做好有所妥协和让步的心理准备，才能加速磋商进程、并争取达成各方均感满意的“准则”文本，从而最终为南海地区的和平稳定和长治久安制定规则和奠定基础。

作者系中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长 闫岩

注：

[1]http://news.sina.com.cn/c/2017-03-08/doc-ifychavf2048052.shtml

[2]Carlyle A. Thayer, ASEAN’s Code of Conduct in the South China Sea：A Litmus Test for Community-Building?, The Asia-Pacific Journal,Vol 10,No.4,2012

[3]同注1

[4]http://www.straitstimes.com/asia/se-asia/south-china-sea-code-of-conduct-will-help-asean-remain-oasis-of-peace-stability-vivian“Yasay said, the Framework builds on elements which ASEAN has already identified, specially from the Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea concluded in 2002”.

[5]http://www.chinadaily.com.cn/interface/toutiaonew/1020961/2017-01-11/cd_27928101.html