今年10月1日，西班牙加泰罗尼亚自治区政府举行了“独立公投”。10月10日，自治区主席普伊格德蒙特发表讲话称，加泰罗尼亚将脱离西班牙成为“独立的共和国”。10月27日，加泰罗尼亚议会投票宣布从西班牙独立。当天下午，西班牙参议院通过决议，依据宪法第155条,授权中央政府全面接管加泰罗尼亚自治区地方政府权力，当晚西班牙首相拉霍伊宣布一系列强制措施，包括解除自治区政府所有官员和警方负责人职务，以及关闭自治区驻外国代表处等。加泰罗尼亚单方面的独立公投并没有得到国际社会的承认，中国表示理解并支持西班牙政府为维护国家统一、民族团结和领土完整所做的努力，美国表示加泰罗尼亚是西班牙不可分割的一部分，英国首相府发言人表示西班牙国家统一应得到维护。在西班牙国内，目前已有多名加泰罗尼亚自治区“独立派”高官被捕，面临叛国、煽动叛乱、挪用公款等一系列指控，滞留比利时的加泰罗尼亚自治区前主席普伊格德蒙特5日向比利时警方自首，比利时调查法官将决定是否执行西班牙发出的通缉令。加泰罗尼亚自治政府以民族自决为旗号谋求独立，最终以失败收场，而就国际法层面而言，这次加泰罗尼亚当局主导进行的独立公投的实质可被视为打着民族自决幌子的分裂西班牙领土主权的分离行为。

国际法上的民族自决原则

一般来说，独立公投是国际法上民族自决原则的实践方式之一。《联合国宪章》、国际人权文书和其他一些国际法文件均有关于民族自决权的规定, 这些规定构成了民族自决权的国际法依据。《联合国宪章》第1条第2款规定:“发展国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之友好关系,并采取其他适当办法, 以增强普遍和平。”这里规定的人民自决原则就是民族自决原则。1966年《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民及政治权利国际公约》第1条第1款均规定:“所有民族均享有自决权, 根据此种权利, 自由决定其政治地位及自由从事其经济、社会与文化之发展。”这是关于人权问题的国际公约对民族自决权的首次确认。

民族自决作为一项国际法基本原则,已得到了国际社会的普遍承认和接受。传统意义上，国际法上的民族自决适用于处于外国殖民统治、外国占领或外国奴役下的民族。随着国际社会发展与国际形势演进，这一原则也逐步适用于已经获得民族独立并建立民族国家的人民或民族。这些国家的人民或民族同样具有独立自主地处理其内外事务的权利, 具有选择符合自身的政治、社会制度的权利,以及独立推进经济、社会和文化发展的权利。

对行使民族自决权的限制

尽管国际法承认和保护“民族自决权”，但这并不意味着一个国家内的任何一个民族或地区均可以以行使该项权利为名随意进行公投寻求独立。对民族自决权的滥用实际构成分裂国家的行为。

首先，独立公投需要基于宪法等国内法基础。一方面，宪法在涉及国家领土变更等根本性问题上具有基础地位和最高权威，也是防止滥用民族自决权分裂国家的根本性制度约束。另一方面，任何分割国家主权的行为都需经过所有主权共享者的同意，也即全体国民的同意。换言之，具有法律效力的分离公投，只能是得到中央政府准许的协议式公投，而不能是单方面公投。2014年的苏格兰独立公投，就是由中央政府与苏格兰地方政府通过双边协议互相承认、从而得到执行的。需要指出的是，国际社会对单方面公投的态度是极其谨慎的，不被中央政府承认的分离行为也很难获得国际社会的普遍承认。今年9月25日，伊拉克库尔德自治区举行独立公投，虽然取得独立是伊拉克库尔德人的长期要求，但此次公投仍然缺乏更广泛的认同，库尔德地区公投最终被伊拉克最高法院和中央政府判定为违宪，不具有任何法律效力。

其次，国际法支持民族自决的一项重要前提条件是“补救性分离”，即某一民族或地区只有在受到了所在国的镇压、歧视或者重大人道主义灾难的情况下，才在一定程度上具备寻求独立的合法性。换言之，国际法中只规定了例外情形，即出现种族灭绝、种族歧视统治时，为避免弱势团体遭到毁灭，分离可以作为一项紧急性的救济权利，弱势团体可以单方面行使。就加泰罗尼亚的情况而言，自1979年西班牙政治转型以来，加泰罗尼亚的自治地位始终获得充分的法律保障，《加泰罗尼亚自治法也明确规定了自治区在诸多政治、经济等诸多领域的自治权利，因此目前加泰罗尼亚地区并不适用国际法的这一例外条款。

避免滥用民族自决原则

冷战结束以后,国际法发展进程中出现了一些新情况,传统的国家主权原则不断受到冲击甚至否定,包括民族自决对国家主权也产生了一定的影响。但是,这并未从根本上动摇尊重国家主权构成国际关系的基础和国际法的核心之地位。任何旨在部分地或全部地分裂一个国家和破坏其领土完整的企图都是与国际法基本原则相违背的。这就意味着, 一方面，任何曲解民族自决权的真实含义,以主张他国一部分公民享有民族自决权为借口,破坏他国国家统一和领土完整的行为，均构成对于国际法的违反。另一方面，国际社会和多民族国家不应轻率地运用民族自决原则解决当代民族国家的内部问题，以维护国际和地区秩序的基本稳定。

民族自决作为国际法基本原则,已得到了国际社会的普遍承认和接受，但任何国家均对以行使该项权利为名而恣意进行公投蓄意分裂国家的行为保持高度警惕，加泰罗尼亚自治政府以“民族自决”为旗号谋求独立不可能取得成功，也无法获得国际社会的承认。

作者系中国南海研究院海洋法律与政策研究所助理研究员 丁铎