民国时期，是西方海洋法的“领海”观和中国传统“海疆”观并行交织的时期。1902 年9 月 16日和 21 日的《外交报》连续登载《纪各国会议领海事》，称“于海面立一定界限，由滨海之国管辖，谓之领海。”与此同时，中国传统的海疆理念也深入人心，甚至在民国政府文件中也有体现。所谓“疆域”，葛剑雄先生认为，就是一个国家或政治实体的境界所达到的范围，其所指的境界就不一定有非常完全的主权归属，一般只指表层的陆地和水面，界限往往不明确，拥有者未必有主权意识，而往往根据各自的标准来决定哪里属于自己的疆域。“领海”与“海疆”观在南海的运用，体现了民国时期中国政府和民众对南海海域性质的认识。

“领海”概念于19世纪末传入中国，中国国内随即兴起相关讨论。20世纪20年代，由于日本进入中国海域侵渔，渔业届强烈要求民国政府明确领海范围以资防范。1931年，民国政府确定领海界限为三海里，海关缉私范围为12海里，但没有明确划出渔业范围。

20世纪30年代，法国觊觎中国西沙群岛主权，多次与民国政府进行外交交涉。国民政府采用三海里领海制，使法国政府增加了一项对西沙群岛提出非法主张的理由。1932年，法方向中国驻法使馆发出照会：“贵使馆声称，‘西沙群岛(Iles Paracels)为贵国广东省海疆之一部份，并承认该岛距琼崖百四十五海浬。查贵国出席一九三○年海牙国际公法编纂会议代表既同意采纳三海浬原则以划领海，则该岛不能认为贵国领土。”

对此，外交部回应称：“法方谓‘西沙群岛（Iles Paracels）距琼崖百四十五海浬，贵国出席一九三○年海牙国际公法编汇会议代表既同意采纳三海里原则以划领海，则该岛不能认为贵国领土’。查此案与三海浬原则毫无关系，盖本国代表在一九三○年，编汇国际法典会议，同意采纳三海浬原则固属实在，但其采纳此项原则之意，在承认国家领海范围以三海浬为限，而不在限制本国之海疆。准是以观，上述三海浬范围适用于我国时，自应以我国近海各处领土之边疆为起点，而不限于琼崖。”中国政府对法方进行了有力反驳，反驳的依据即确定领海宽度之目的无涉领土主权，也并非为了限制中国海疆。

早在三海里领海制于清末传入中国时，考虑到中国的海域状况，清政府即对在中国全海域采用三海里领海制有所保留。1905年，署两江总督兼南洋大臣周馥上奏：“中国沿海岛屿星罗棋布，深有相隔百余海里者。岛无大小远近皆渔人托业之区，趁潮往来不分界限。若仅以潮退三海里为限则名为保护，反蹙海疆，不如我向来领海之权，较为上策。”并提出要审慎筹议。清廷的意见是“如其所请”。可知，当时对于南海等分布远海岛礁的海域，清政府不赞同采用三海里领海制。民国政府沿袭了这一观点。

1939年，日本侵占我国南海诸岛。1947年，中国政府依法收复南海诸岛，于1947年12月16日在《中央日报》上公开出版了南海断续线地图。主持绘制该图的内政部方域司司长傅角今于1947年12月在《地理教学》上刊发了《我国领海界问题之研讨》一文，文中提出，中国应重新划定领海界线与海关缉私范围，制定公布渔区范围。在不限制航行自由的前提下，原则上应扩大领海界线，可以定12海里为领海界线。对于南海诸岛，他提出了分别以四个群岛为整体绘制领海基线：“至各处岛屿周边之领海，亦可分别自其低潮点依规领海里数向外起算，予以划定。群岛则以其外周所有各岛之低潮点向外起算。如舟山群岛、及南海之东沙、西沙、中沙、南沙群岛均得依此而定其领海线。”据此文推测，在傅角今的设想中，中国在南海的四大群岛分别拥有12海里领海，中国在南海还拥有海关缉私区域和渔业区域，其范围可能是超过12海里领海范围的。

南海断续线的绘制，体现了中国“海疆”观与西方海洋法在南海的融合。依据传统“海疆”观，中国拥有南海诸岛的主权，确定了用断续线圈划的我国在南海享有海洋权益的大致范围；依据西方海洋法，中国在南海可以分别以四个群岛主张领海，中国在南海享有的海洋权益也依据当时的西方通行观点得以具体化。这对于我们进一步认识南海断续线内海域的性质，是具有一定意义的。

作者系中国南海研究院海洋法律与政策研究所助理研究员 刘延华