“与台湾交往法案”在美生效成法

2018年3月16日，美国总统特朗普签署了国会两院早先通过的“与台湾交往法案”（H.R.535），使之正式生效成法。次日，台湾地区领导人蔡英文用英文发布推特，向特朗普表示感谢，并称“我期待与你的政府合作，推进台湾和美国之间长期的伙伴关系”。3月20日起，美国国务院东亚暨太平洋事务局副助卿黄之瀚访台，和台湾当局讨论“许多对美台关系具重要性的议题”，并与蔡英文同场出席在台美国商会活动。

“与台湾交往法案”先后于2018年1月9日、2月28日由国会众议院和参议院审议通过，1月6日提交白宫，致力于“鼓励美国与台湾所有层级的互访，及其它相关之目标”。这个法案重申了1979年制定并通过的“与台湾关系法”的各项目标，要求三方面的措施成为美国行政当局的政策：一是允许美国所有层级官员，包括内阁级官员访台并会见台湾同级官员；二是允许台高级别官员进入美国并予以适当礼遇，允其会见美国的对等官员；三是鼓励台北经济文化代表处及台在美设立的其它机构开展活动，包括有美国国会议员和联邦、州、地方政府各级官员及台湾任何高级别官员参加的活动。

针对特朗普的行径，中国政府立即向美方进一步提出严正交涉，外交部、国防部、国务院台办和驻美大使馆发言人分别发表谈话表明坚决反对立场，指出：台湾是中国的一部分，台湾问题纯属中国内政；该案有关条款尽管没有法律约束力，但它严重违反一个中国原则和中美三个联合公报规定，干涉中国内政，向“台独”分裂势力发出了严重错误信号，损害了中美两国两军关系的发展氛围；中方敦促美方纠正错误，停止美台官方往来和提升实质关系，停止美台军事联系，慎重妥善处理涉台问题，以免对中美关系和台海地区和平稳定造成严重损害。

3月20日中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在十三届全国人大一次会议闭幕会上发表重要讲话时，宣示“伟大祖国的每一寸领土都绝对不能也绝对不可能从中国分割出去”。十三届全国人大一次会议闭幕后，中国国务院总理李克强会见中外记者并答记者问时明确指出，“不能容忍任何‘台独’的企图、主张和行径，也不能允许外国势力打‘台湾牌’，这会给两岸同胞、给两岸关系都带来困难。”

特朗普当选以来中美关系中的涉台问题麻烦不断

自特朗普竞选美国总统以来，中美关系中的台湾问题便显示出麻烦升级的迹象。特朗普在竞选期间，对台湾问题的高度敏感性和美国政府长期坚持的一个中国政策一无所知，共和党政纲则在阐述台湾问题政策立场时受本党极右翼势力影响，公然重提所谓美国对台“六项保证”。

特朗普当选后，在候任期公然接听蔡英文的所谓“祝贺电话”，还一度发推特挑战民主党政府对他的规劝，公开质疑“为什么非要受制于一个中国政策”，有意把台湾问题当作就贸易、朝核等一系列问题向中国政府通盘施压的一张牌来打。2017年1月蔡英文出访中美洲过境休斯敦期间秘会特朗普团队成员。后来经我方坚决斗争，特朗普及其团队的嚣张气焰被压了下去。

特朗普就职后，其政府把主要精力放在与中国大陆建立联系上，并在诸多议题上需要中国的配合和支持，中美关系中的涉台问题一度消停下来，特朗普本人和白宫也多次公开重申美国政府长期坚持的一中政策，但美台关系继续暗流涌动，华盛顿的亲台势力与台湾岛内的“台独”势力相互勾连，不断挑动涉台议题，千方百计制造“两个中国”和“一中一台”的既成事实。

2017年6月29日，美国国务院批准并通知国会，向台湾出售七种武器，总价值14.2亿美元，这是特朗普政府首批对台军售项目。12月12日，特朗普签署含有“强化美台防务关系”附带条款（第1259条）的“2018财政年度国防授权法”（NDAA FY2018），有关条款要求美国行政当局考虑邀请台湾参与“红旗军演”、“美国对台军售正常化”及考虑重启“美台海军军舰停靠”的可行性。尽管白宫随后发声明称总统作为国家在外交事务上的唯一代表将决定对哪些“外国主权国家的相关条款”予以承认和执行，特朗普此举仍发出了错误信号。另外，美国在台协会台北办事处（AIT）新址将于年内启用，去年2月前AIT处长杨苏棣曾披露美国将派遣陆战队队员驻守，这如果属实，无异于给予一个非官方性质的派驻机构以美国驻外使领馆的“标配”。

“与台湾交往法案”是美国国会众参两院一手炮制的，当初在国会两院均为“无异议通过”，白宫推托说无法对此过程施加过多影响。一个客观事实是，该法案在两院通过并送交白宫后，按照立法程序，即使总统不签署，也将于送交10天（不含周日）后自动生效。如果总统否决该法案，国会众参两院仍可发起投票，以三分之二多数票强行通过成法。而特朗普没有静候该法案自动生效，更没有否决它，而是选择主动签署，显然有着强烈的国内政治动机和对外战略调整需要，共和党内盘踞白宫国安会和行政部门关键岗位的亲台、右翼人士则对有关决策起到推波助澜作用。

首先，2018年是美国中期选举年，特朗普的首要执政目标是尽量减少国会两院改选结果对白宫今后施政的掣肘因素，尽量维持一个不完全对立的府院关系，为连选连任创造条件，因而根本不具备因涉外议题与国会激烈对抗的动机。目前，共和党同时掌控白宫和国会两院，但根据美国的政治规律，选民倾向于在形成此种政治现象后紧接着的那次中期选举中，赋予执掌白宫一党的另一党一定制衡权力。形势表明，在2018年11月即将举行的中期选举中，共和党将会继续保有国会众院控制权，但很可能失去参院多数党地位。

其次，随着中国崛起态势更加趋强，美国国内涉华强硬舆论不断上升，几乎形成对中国加大牵制与平衡力度的“共识”。特朗普政府努力迎合这种舆论，其去年底以来接连出台的涉及国家安全、贸易、防务、核政策的一系列文件将中国认定为“战略竞争对手”，包括台湾问题在内的具体领域政策也在发生相应调整。特朗普本人及其幕僚也意识到，对华关系高度复杂，美国需要“做活”涉台议题，增加手中的谈判施压筹码。最近，特朗普政府为达到减少千亿美元对华贸易逆差的目标，正加紧利用开征钢铝税等向中方施压，签署“与台湾交往法案”本身也是一种施压姿态。

第三，特朗普政府正在加紧制定美国的“印太”战略，这是一种旨在维持、强化美国在欧亚大陆东翼和南缘海上军事优势的“亚太再平衡”升级版性质的战略调整，核心内容是搭建以防范、牵制中国为主要目标之一的美日印澳“准同盟”军事架构，把台湾地区防务保持在相当水平上是其中不可明说的一环，有为事务层级人员加强往来开“绿灯”的实际需要。有鉴于近年台海局势的变化，特别是两岸军力对比向大陆一边彻底失衡，国际上与台保持“邦交”关系的国家进一步减少，美对台政策在不得不重申“不支持‘台独’”（2017年6月6日美国国防部发布的《中国军力报告》）的同时，也需要增加为台湾当局“站台”的政治和军事姿态，保持和提升美台实质关系便成为选项。

如何执行是特朗普的难题

“与台湾交往法案”的措词相对模糊，并非严格意义上的法案用语，其核心条款“第3条”（Section 3）以“国会看法和政策声明”为题，并未对行政部门规定具体义务和执行条款，也没有规定国会监督程序，因此更像是“共同决议案”而非行政当局必须立即、充分执行的“法案”，可以说是用正式法律程序包装的政策倾向陈述，行政当局在实际执行中拥有相当大的自由裁量空间，如何落实该法案在很大程度上取决于白宫和国务院根据实际情况做出的具体决定。

但不管怎样，特朗普的做法宣示了美国政府调整一个中国政策的内心动向，严重违背了中美三个联合公报规定的原则和美国行政当局据此作出的具有国际法效力的国际承诺，甚至事实上突破和重构了1979年元旦经卡特总统签署生效的“与台湾关系法”框定的美国对台政策边界，把“与台湾交往法案”所鼓励的扩大美台交往的实际内容单方面强行塞入美国的一个中国政策，严重损害了中美关系的政治基础，在中美关系史上写下了恶劣一笔。

如果美国行政当局执意履行“与台湾交往法案”当中的内容，谋求在美台关系方面有所突破，不仅会创下将其国内法凌驾于国际法之上的最新恶例，更将释放出鼓励“台独”加紧活动的更严重错误信号，为台海局势增加新的复杂因素。

特朗普签署“与台湾交往法案”，实际上是为自己领导的政府出了一道大大的难题，乃至台湾岛内民进党亦有一股声音担心该法案在美成法会刺激中国大陆方面进一步加强对台“攻势”，加大台湾的困局，蔡英文当局摆脱不了被特朗普政府当“棋子”的命运，最终会成为“弃子”。

特朗普政府需要意识到，历史正在发生改变，台湾问题不再是谁和谁艰难维持“现状”和“平衡”的“游戏”，今天中美利益纠葛的深度也远远超出当年两国建交之时。美国朝野需要认真思考，美国正在把中美关系和台海局势引向何方。美国终需面对的是，如何顺应中国崛起和东亚地区安全局势改变的大势，从而向积极面、阳光面调整自己的政策，而非逆势而动。

作者简介：

安 刚

中国南海研究院特聘研究员，《北京周报》特约评论员；

叶 强

中国南海研究院助理研究员，英国中央兰开夏大学国际法与比较法研究所研究助理。