2018年8月，美国总统特朗普正式签署“2019财年国防授权法案”。该法案可谓创造了美国历史上的多个“之最”，即国防预算金额最高、通过时间最早，针对中国的内容最多、立场最为强硬，同时涉台内容的篇幅和广度、对台支持力度亦属罕见。可以预见，这份国防授权法势必将给中美关系、两岸关系和台海局势增添诸多变数。

近三年美国防授权法案涉台内容逐年增多

2017年美国国会将涉台议题纳入其年度国防授权法案以来，法案中涉台条款不论是篇幅内容，还是涵盖广度，都呈现逐年增加的态势。

在2017财年国防授权法中，美国会以不具有强制力“国会意见”的方式，要求美国务院执行美台高级军官和官员的交流计划，以提升双方的军事关系；同时开展威胁分析、军事理论、作战计划、后勤保障、情报收集与分析、作战战术及技术程序、人道主义救援和灾难救助等领域的军事交流。

2018财年美国会虽仍坚持以“国会意见”方式要求强化美台防务合作，但增加以下内容：根据台湾需要，定期移转让台湾维持足够自卫能力所需的防御装备与服务；邀请台湾参与“红旗”等军演；支持扩大针对台湾的人员培训交流；实施双方军事演习和评估美台军舰互访的可行性等多方面内容。

到了2019财年，美国会在法案中重点提出，要求国防部长应当对台湾军力进行全面评估，并在立法生效一年之内，向国会提交强化台湾军力战备的防御评估报告。同时，新的法案还增加了提升台湾防卫能力、改善对台军售可预测性、推动与台湾进行实战训练及军事演习、加强美台人道救援与灾难救助合作和考虑派美国医疗船访问台湾等新的内容。

不难看出，美国年度国防授权法中的涉台内容逐年增多，合作领域逐年扩展，同时条款更加具体及更具可操作性。但与此同时，美国利用通过“国防授权法案”在对华关系中打“台湾牌”，已违背了其“一个中国”政策。

2019财年国防授权法涉台议题之广、对台支持力度之大罕见

相比前两年版本，美《2019财年国防授权法》的特点有以下几方面：

第一，法案中涉台内容与特朗普上台以来美国对华政策一脉相承，也是其“印太战略”在台湾问题上的具体实践。

自2017年上任以来，特朗普政府对华政策转向了全面竞争和对抗，而台湾问题成为其牵制中国的重要“筹码”。2017年12月，美国总统特朗普发布了他上台后的首份《国家安全战略报告》，明确将中国定位为美国的“战略竞争对手”。随后，在2018年的“第17届香格里拉对话”上，美国国防部长马蒂斯重点阐述了美国“印太战略”的内在意涵，继续把中国作为其“假想敌”和“战略对手”而加以指责和防范。同时还提到，美国要按照《台湾关系法》帮助台湾建立适当的防御能力，显然台湾问题已被特朗普政府视为实施“印太战略”、与中国对抗的一张牌。此次，美通过的《2019财年国防授权法》，无疑为特朗普政府将这一系列战略规划付诸实践奠定了基础。

第二，涉台内容以“国会意见”方式为主，执行可能性低。

2019财年法案中第1257条虽然是以正式条款要求提交对台军力评估报告，而非“国会意见”的方式，但值得注意的是，该条款内容并非首次提出。美国在1979年《与台湾关系法》中第三条即已提出类似政策。至于法案执行力问题，与2018年3月通过的《台湾旅行法》一样，近三年的国防授权法中涉台内容均以不具有强制执行力的“国会意见”方式为主，能否执行仍要看特朗普及其团队的最终抉择。目前来看，2017、 2018财年法案中的涉台内容并未完全实施。因此，可以预测，2019财年中的涉台部分执行的可能性不高。美国多次通过涉台的年度国防授权法案，不过是为了试图“操纵”台海关系，将台湾当做“棋子”，增加对中国谈判“筹码”的手段而已。正如台湾部分媒体认为的那样，还不如“空头支票”。

第三，相关内容已经严重违反了“一个中国”政策和中美三个联合公报原则。

特朗普执政以来，美国连续出台了多个涉台法案。2017年12月，签署通过了《2018财年国防授权法》。2018年3月签署通过了《台湾旅行法》，为美台各级官员互访和会晤提供法律层面的保障，特别是为台湾当局赴美开展游说和寻求援助大开方便之门。5月，美国会又通过了“2018年台湾国防评估委员会法案”和“2018台湾国际参与法案”，至8月又签署通过了《2019财年国防授权法》，这一系列法案在大幅度提升美台关系的同时，实质上也是对蔡英文当局“一边一国”政策的默许和支持，显然严重违背了美国“一个中国”政策和中美三个联合公报基本原则。

未来一段时期，中美关系中的台湾因素将持续上升

美国特朗普政府一系列越线举动已经表明，在未来一段时期内，美国对台的政策作为将是影响两岸关系及台海局势的重要因素之一。

一是涉台条款为未来美台军事合作埋下伏笔。新的国防授权法重点强调了美台安全领域的合作，从而也为美台未来提升军事合作埋下伏笔。尤其是“强力支持台湾获得防御性武器，着重不对称战斗力及水下作战能力”“及时回应台湾的军购需求”等内容等不仅违背了中美1982年签署的《八一七公报》中美国将逐年递减对台军售的承诺，也反应出美国试图扩大对台军售的意图。“美台应扩大在人道救援和灾难救助方面的合作”，与台湾蔡英文当局一直宣称的太平岛用途“不谋而合”。台当局虽然否认租借太平岛给美军，但未来不排除借以“人道救援和灾难救助”的名义允许美军登上太平岛的可能。因此，从这一层面看，国防授权法为未来美台军事合作设计了多条路径和方法，也给美国进一步提升对台军事和安全合作提供了法律依据。

二是中美围绕台湾问题的军事和外交博弈将因美国的“越线”而愈演愈烈。台湾问题一直都是中美关系发展的不确定性因素。这一因素对两国关系影响的好坏与否则取决于美国能否保持克制、信守“一个中国”政策承诺、坚持中美三个联合公报原则。倘若美国在台湾问题上一意孤行，那么中美之间在这一问题上的博弈必将愈演愈烈。就如，2017年底，美国政府通过包含“美台军舰互停”的《2018财年国防授权法》后，中国大陆提升了战机“绕岛巡航”的强度，以展示维护国家主权和领土完整的决心。而美军也派军舰穿越台湾海峡，甚至谋划定期派军舰通过台湾海峡。可以预见，倘若美国方面继续固执己见，在《2019财年国防授权法》误导下愈行愈远，那么中方出于维护国家主权完整和“一个中国”的核心利益，势必将采取一切可能必要的措施加以应对，中美两国围绕台湾问题的外交和军事较量愈演愈烈。

三是两岸关系可能因台美“互相暧昧”和频繁互动而继续恶化。当前，两岸关系因蔡英文当局拒绝承认“九二共识”、执意推行“去中国化”政策而陷入僵局，局部出现“冷对抗”甚至是“热对抗”。对于涉台法案的通过，台湾当局多次表达“感谢”，甚至表示“会积极配合美国政府”。由此可见，台当局已经将美国视为其“一边一国”政策的“靠山”。但台当局若有意依仗美国支持，置两岸关系稳定于不顾，投入美国怀抱，充当美国制约中国大陆的“棋子”，相关条款一旦实施，将对两岸关系带来严重冲击，甚至是灾难性的变化。

台湾问题是影响中美关系的核心问题。在美国将中国作为“战略竞争对手”，中美贸易摩擦加剧的背景下，美国为了自身利益，操纵两岸关系，执意通过包括《2019财年国防授权法》在内的多个涉台法案，给当前的中美关系和台海局势增加了诸多不稳定性。但就台海局势发展趋势而言，美国将台湾作为制约中国的“棋子”的战略意图长期并未改变，只是在不同时期，根据其自身需求增加或调整台湾在美对华博弈中的份量罢了。因此，美国的国防授权法不但不会给台湾带来安全保障，相反还将严重冲击台海局势，甚至给地区稳定局势带来负面影响。对于中国而言，台湾问题并无妥协空间，也无让步可能，因此，面对美国的挑衅，既要保持战略定力，及时做好评估和应对措施；同时也应有该出手时就出手的决心。当然，利用现有机制，加强与美国沟通，防止发生战略误判，避免中美关系因台湾因素出现重大不测事件，仍是中美两国需要认真对待的问题。

作者系中国南海研究院海洋经济研究所副所长 陈平平