自2017年5月中旬中国与东盟各国通过了“南海行为准则”（以下简称“准则”）框架以来，“准则”磋商进入了快车道。在今年8月的中国—东盟外长会上，中国与东盟成员国就“准则”单一磋商文本草案达成一致。目前区域内国家尤其是南海沿岸国均对当前磋商进展情况表示满意，并期待“准则”能成为确保南海地区的长治久安、约束各方行为以保障各国利益的地区性制度安排。今年已就“准则”文本进行了三次磋商，最近的一次是9月1日至2日在柬埔寨暹粒举行的第25次落实《南海各方行为宣言》联合工作组会。

进入实质性文本谈判阶段后，各方就争议和敏感问题的利益博弈也拉开序幕，渔业问题将是南海沿岸国的重要关切。南海渔业涉及到争议海域管辖、海洋资源开发和各国经济发展等利益考量，对于南海沿岸国来说绝非“低敏感领域”所能涵盖。多年来南海各声索国间渔业纠纷不断，非法捕捞、渔民抓扣、武力干扰等事件层出不穷，并频频引发外交关系紧张和南海局势升温，2012年的黄岩岛事件即为典型案例。据不完全统计，过去二十年间，涉及中国渔船渔民的南海渔业纠纷近四百起，涉及到一万多名渔民，超过二十名渔民在渔业纠纷中丧生。去年9月菲律宾和越南在南海的渔业冲突，也导致了两名越南渔民死亡。此外，南海渔业资源也因过度捕捞和养护与管理的不到位而逐渐衰竭。在“准则”磋商进程中，若能够通过相关条款的设计，保障南海渔业的可持续发展，并通过制定渔民和渔业执法人员的行为规范，预防海上渔事纠纷的发生并能及时有效地管控危机，必将对南海地区的长治久安产生积极而深远的影响。

从技术层面分析，“准则”磋商中所涉及的渔业问题有可能在两个地方被提及，即：限制性条款与海上合作条款。《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》）中第五条属于限制性条款，第六条则是海上合作条款。限制性条款主要是为了预防海上危机事件，海上合作的目的则在于推动各国互信共建。《宣言》第六条中列举了五个领域的海洋合作:海洋环保、海洋科研、海上航道安全、搜寻与救助以及打击海盗，并没有涉及到海洋渔业问题。早在上世纪90年代《宣言》磋商时，各国就已经讨论过关于如何对待处于争议海域的渔民问题。但由于在是否禁止在争议海域对渔民采取扣留和逮捕等强制性措施等问题上各国分歧很大，未能形成统一意见。《宣言》第五条中的“保证对处于危险境地的所有公民予以公正和人道的待遇”，可看做是唯一与渔业相关的条款。但从南沙海域以往的渔业纠纷和争端案例来看，此项内容并未完全落实。

作为未来南海海上危机管控的制度设计，若要“准则”在防止南海的渔业冲突方面发挥作用，则应尽早着手思考和设计相关条款，并在《宣言》第五条的基础上，提出更为具体的措施。可以想象，各沿岸国在“如何对待争议海域捕鱼的他国渔民”的问题上，仍将难以形成统一意见，但可从“沿岸国对他国渔民禁止使用武力和暴力执法，仅可采取低危性措施”作为出发点进行讨论，也可考虑“各国渔业管理机构设立联合应急管理部门”以应对海上突发渔业冲突事件。此外，以渔业资源的养护及可持续发展为目标，各国可探讨关于“禁止使用违规网具或破坏性方式进行捕鱼”“严禁捕捞濒危海洋生物”等限制性条款。

此外，渔业合作也应提上“准则”磋商的议程。中越在北部湾的渔业资源调查、共同监管和联合巡航机制可为南海多边渔业合作提供实践范例。由于“设立区域性渔业管理委员会”、“渔业部门的联合执法”等措施涉及到许多争议性的敏感问题，如没有较高的政治互信和高度的合作意愿，短期内难以实现。但各国可从争议较小的“海洋生物资源联合科学调查”“渔业资源联合增殖放流与养护”“渔业养殖及捕捞技术培训与合作”等领域着手，为南海渔业资源可持续发展这一共同利益目标作出努力。

“南海行为准则”作为创新性的地区规则与制度安排，不仅能体现区域内国家间权力和利益的分配，更为重要的是可体现各国对于海上规范行为界限的认同。磋商各方若都能立足高远，以海洋生物资源的可持续发展与南海和平稳定为终极目标而不懈努力，相信“准则”完全可以成为未来南海预防与管控海上危机、推动海上合作的有效机制和地区制度创新的典范。

作者系中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长 闫岩