8月31日，英国皇家海军“海神之子”号船坞登陆舰由日本驶往越南途中，未经中国政府允许，擅自进入中国西沙群岛领海。中国海军依法对英舰实施查证识别，并予以警告驱离。

中国国防部和外交部指出：“西沙群岛是中国固有领土”；“英方派军舰擅自进入中国领海挑衅，违反中国法律及相关国际法，侵犯中国主权，损害中国安全利益，极易引发海空意外事件，中方对此表示强烈不满和坚决反对，向英方提出严正交涉”。英国军方则表示，英舰是在“完全遵守国际法与国际规范”的情况下行使“自由航行权”。

就在英舰进入中国西沙群岛领海的同日，美国海军“里根”号航母战斗群和日本海上自卫队在南海海域举行了联合演习。有分析认为，英国此举是有意为之，旨在配合美在南海开展所谓“航行自由行动”，表明英美共同立场。不过，除立场宣示外，英舰此番擅闯西沙领海或具更深战略意图。

酝酿已久的介入行动

表面上看，英舰此次行动是此前美国海军在这一海域开展“航行自由行动”的翻版。根据《中华人民共和国领海及毗连区法》第3条，中国政府以“直线基线”划定西沙群岛领海基线；该法第6条同时规定，外国军舰进入中国领海须经中国政府批准。英方认为其军舰并未进入西沙群岛单个岛礁12海里范围内，但中方指出其已进入以直线基线划设的整个西沙群岛领海范围。中英双方对以直线基线划设大陆国家远洋群岛领海基线的合法性问题存在不同主张，对外国军舰进入中国领海的管制措施亦存分歧。然而，两国在部分海洋法规则解释和适用方面的分歧早已存在，英方在这个时候走上前台配合美国挑战中国南海主权和管辖权，显然并非仅是因为国际法立场分歧。

实际上，英国所秉持的现实主义外交传统决定了其对外决策绝非心血来潮之举，也不会仅停留在理念和政策宣示层面。尽管英国在亚太地区的角色并未引起国际社会广泛关注，但近年其介入亚太事务的决心和行动明显上升。

2014年发布的《英国国家海洋安全战略》强调，英国在亚太地区有着“重要政治和经济利益”，而这其中，亚太海域航道安全和畅通更具特殊重要的意义。2015年1月，英日两国首次建立“2+2”外交和防务磋商机制。同年，英国议会将“东亚与东南亚地区的潜在冲突”与“英俄关系”“英国的欧盟成员身份”并列为外交核心议题。

综合各种官方文件和国会听证的论述，英国将其在本地区的政策归纳为三点：第一，对主权争议不持立场；第二，英国是亚太安全的利益攸关方；第三，依据1971年《五国联防协议》（FPDA，五国为英国、马来西亚、新加坡、澳大利亚和新西兰）在安全领域全力支持本地区的盟友和伙伴。

2016年7月12日，也就是在菲律宾提交的“南海仲裁案”裁决公布的当天，英国下议院发布题为“南海争端”的报告，将英国的立场界定为“在领土归属和海域划界问题上不持立场的同时，坚定维护包括在任何沿岸国领海无害通过权在内的自由航行的权利”。报告再次提及英国在《五国联防协议》中的责任，即“共同应对外部威胁”。同年10月，英军赴日举行首次联合训练，之后又参加了美韩联合军演，成为首个参加朝鲜半岛军演的欧洲国家。

继东北亚事务后，去年起英国将关注重点投向南海。2017年7月，时任国防大臣法伦宣布英国将向南海地区派遣航母进行巡航；今年2月，国防大臣威廉森访澳时提议两国在南海开展联合巡航；6月，威廉森在新加坡参加香格里拉对话期间宣称，英国将派军舰在南海与法国进行联合巡航；7月，威廉森在与澳防长会谈时再次表示英国将派遣航母到南海与澳海军开展联合行动。据最新报道，英国还计划派遣军舰长期部署在新加坡，以实现在南海的常态化军事存在。

英国的“印太”？

英国高调介入亚太事务，与其“脱欧”启动后对外政策调整存在直接关联。

自20世纪上半叶英国的全球殖民体系逐渐瓦解后，英国对外关系的优先方向是美国、欧洲以及英联邦成员国。亚太并非英国外交和防务政策的重点区域。然而近年来，英国意识到亚太新兴市场国家将成为英国经济发展的关键所在。特别是2016年公投“脱欧”后，英国与欧盟的关系面临诸多不确定性，英国甚至面临在国际事务中被欧盟国家集体“拆台”的被动局面。因此，英国希望在欧洲以外的地区着力，重塑世界大国形象，重振对全球政治经济的影响力。基于这一目标，英国政府提出“全球不列颠（Global Britain）”的概念，并将北美（主要是美国）、欧洲及周边地区、以及“印太”地区作为未来英国对外关系发展的三大核心方向。

2017年以来，英国频繁使用“印太地区”的概念来取代“亚太地区”的表述。这或许与美国提出“印太战略”有关。但是，英国关注“印太”有着特殊传统与现实考量。

首先，地缘政治是英国对外政策的传统因素。“印太”地区在全球的地缘战略地位日趋重要，政治格局也愈发复杂。英国在该地区提前布局有利于争取战略主动权。其次，历史上，英国曾长期在印太地区拓殖，熟悉本地区风土人情，与地区国家的交往向来紧密，其政策的推行也容易得到相关国家配合。例如，新加坡、马来西亚、印度、新加坡、澳大利亚、新西兰等国在历史上均曾为英国殖民地，有些仍为英联邦成员，在政治、经济和文化上与英国存在密切联系。同时，这些国家处于马六甲海峡、龙目海峡和安达曼海等重要国际航道要冲，能将为英国的战略部署提供诸多便利。因此，这些国家也必将成为英国版“印太战略”的主要抓手。而激活作为冷战产物的《五国联防协议》，提升同马来西亚、新加坡、澳大利亚和新西兰的防务关系，是落实英国版“印太战略”的关键环节。这种战略意图也反映在2018年英国《国家安全能力回顾》中，它重申，英国国防战略重心将由本土转向全球重点地区，以保护并促进英国在世界范围的战略利益和经济利益。

心有余而力不足

不过，英国布局“印太”的战略意图能够在多大程度及多长时间内付诸实现仍然需要打个问号。虽然英国当前做出了介入亚太地区事务的积极姿态，但捉襟见肘的财力和军力使其难以在短时间内实现野心。另外，英国在安全领域的当务之急仍然集中在应对崛起的俄罗斯军事力量、西亚和北非局势以及恐怖主义威胁。尽管如此，对于英国在印太地区逐渐增强的影响力，以及由此导致的域外国家介入本地区事务从而对既有地区安全架构和安全环境造成潜在负面影响，我们仍不能掉以轻心。

一段时间以来，在中国和东盟国家的共同努力下，南海局势趋稳向好。然而此次英舰擅闯西沙事件再次表明，南海局势存在着新一轮国际化和军事化的风险。2018年新加坡香格里拉对话会上，美、英、法、德、澳、日等国国防部长和防务高官异口同声高唱“基于规则的地区秩序”调门，对中国的海上行为明里暗里进行指责。同样值得注意的是，7月中旬至9月初，法国空军一支远程航空编队也访问“印太”多国。未来，日、澳、印等印太地区国家与美、英、法等国各取所需、共同搅动南海和平稳定大局、驱动南海形势再度升温的综合性风险已在浮现。

此文发表于《世界知识》2018年第20期

中国南海研究院助理研究员 叶强