2018年，南海形势总体保持平稳向好发展态势，南海海上合作与制度建设取得积极进展。国家主席习近平、国务委员兼外长王毅均于当年内访问菲律宾，中菲双边关系得到进一步巩固提升。在此背景下，中菲南海问题双边磋商机制就南海海上油气开发合作持续保持沟通和磋商，在习近平主席访菲期间，中菲双方还签署了《关于油气开发合作的谅解备忘录》。展望未来，中菲南海油气开发合作有望率先取得新进展，或可为南海海上合作树立新典范。

中菲油气开发合作保持磋商势头

过去两年，中菲关系实现全面转圜并巩固发展，中菲就南海海上油气开发合作持续保持沟通和磋商。中菲南海问题双边磋商机制（BCM）于2017年初正式建立，每6个月在两国交替举行会议，标志着双方重回谈判协商解决海上有关问题的正轨，该机制业已成为双方建立信任措施、促进海上合作与海上安全的重要对话平台。

2018年2月13日，中菲在马尼拉召开BCM第二次会议，双方就加强海洋环境保护、油气等合作的方式进行了富有成效的交流，就在BCM框架下启动海洋油气方面的技术工作组达成一致，针对两国在南海水域涉及主权争议的地区，探讨联合展开海上油气勘探与开发合作。

4月10日，国家主席习近平会见来华参加博鳌亚洲论坛的菲律宾总统杜特尔特时指出，“我们要继续妥善处理好南海问题，适时探讨联合勘探、共同开发合作，使南海成为合作之海、友谊之海。”

10月18日，BCM第三次会议在北京举行，中菲双方就当前南海有关问题和各自关切坦诚、友好地交换意见，探讨对双方都有利的处理相关问题的途径，重申继续开展合作，商谈促进互信与信心的措施。在不影响两国各自关于主权、主权权利和管辖权立场的前提下，双方还探讨了海上油气联合勘探和开发合作。

一年多来，中菲妥善管控分歧，加强沟通与互信，就海上油气开发合作持续保持沟通和磋商，不断积极深化双边务实领域合作。

中菲签署油气开发合作谅解备忘录

11月20日，习近平主席访问菲律宾，两国元首一致决定在相互尊重、坦诚相待、平等互利、合作共赢基础上建立“中菲全面战略合作关系”，共同开辟了中菲关系新未来。双方签署了一系列协议文件，其中包括备受关注的两国《关于油气开发合作的谅解备忘录》（下称“谅解备忘录”），成为巩固深化双方友好合作、推动中菲关系不断向前发展的历史性成果。

一年多来，中菲油气开发合作的磋商引起舆论广泛关注。谅解备忘录的签署表明中菲双方就油气开发合作已经达成了部分共识，并且未来有意愿就这个问题继续保持沟通和开展磋商。但不得不承认，谅解备忘录相较于框架协议是缺乏法律约束力的，这也从侧面说明双方在南海争议海域油气开发合作方面仍然存在着部分分歧。

从客观角度分析，开展双边油气合作，符合中菲两国的利益，是互利共赢的选择。中国在油气开发方面有技术、装备、人才和资金等方面的综合优势，“搁置争议、共同开发”也为中国所积极倡导。中菲油气开发合作是增进双方政治互信、促进双边关系发展以及推进南海海上务实合作、管控南海争端、维护南海和平稳定的可行路径。而菲律宾方面基本不具备单独开发周边海域油气资源的能力，其国内“大建特建”计划特别需要加强周边海域油气勘探开发以缓解其能源高度依赖进口的局面，为经济发展保驾护航。同时，菲律宾作为海上丝绸之路的重要一站，在“一带一路”建设进程中，中菲也有实现发展战略对接的现实需求，以开展全方位、多领域和深层次的合作。

中菲油气开发合作展望

根据谅解备忘录，双方将设立政府间联合指导委员会和企业间工作组，更加积极地推动和落实中菲海上油气合作，致力于在12个月内就合作安排达成一致。因此，2019年，中菲油气开发合作的协议框架有望达成。

在南海相关海域开展油气勘探和开发的合作，各自国内法律法规问题、政治互信问题、合作意愿和合作模式等是谈判磋商的重点和难点。在双方充分互信和积极磋商的基础上，选择可行的合作路径将有利于中菲油气开发合作的顺利开展，故可优先考虑将海上油气合作拆分为油气勘探和油气开发两个不同部分。

油气勘探是油气开发的重要和必要前提。油气开发是存在较高风险的商业行为，即使是建立在区域充分勘探调查的基础上的油气开发仍然可能遭遇失败。只有通过一段时间的勘探调查，摸清目标区域油气资源分布规律，才能根据不同油气资源的分布特征有针对性地进行油气资源开发，以降低风险和节约成本。

油气勘探和油气开发具有不同的特点。一方面，两者的实施主体和目的有所不同。油气勘探主要是利用科考船进行调查，这既可以是油气公司的商业行为，也可以是科研院所的研究行为。科研院所是以科学研究为主要目的，通常进行区域一般性勘探调查，往往是一个区域油气勘探的先行力量。商业公司通常是在一般性勘探的基础上，针对资源潜力区进行重点勘探，详细刻画和评价目标区域油气资源条件，目的是为油气开发奠定重要基础。而油气开发只能是油气公司的商业行为，是油气公司为获取商业利益而对油气田进行建设和生产的活动。另一方面，两种行为的影响也存在差异。相较于油气开发，油气勘探技术难度小、成本低，易于实施且影响可控，是可在短时间内调查完成的临时行为（数据分析需更长的时间）。而油气开发是高技术、高投入、高风险的活动，需要钻井平台长时间地矗立在某个海域，对某些争议相关方而言其实施阻力和政治敏感度较油气勘探要高得多。

区域性油气勘探虽具有一定的科研周期，双方合作的紧密程度也较低，但容易实施并取得合作成果；而油气开发需在已有工作的基础上才能予以推进。因此，未来中菲海上油气合作可选择部分调查程度较低的海域开展油气勘探合作，共享、共研调查数据，摸清油气资源分布规律；同时，选择油气调查程度较高的海域开展油气开发合作，给两国人民带来实实在在的利益。

总的来说，在南海形势降温趋缓、中菲关系巩固发展的背景下，中菲南海问题双边磋商机制的建立和运行有利于管控双边海上问题、加强务实领域合作。但是，必须看到影响南海局势再度升温的不稳定因素依然存在，这对中菲海上油气合作的消极影响也不能忽视。一年多来，中菲油气开发合作持续保持沟通和磋商，双方在平等协商、自愿合作的基础上，共同致力于在未来12个月内就海上油气开发合作达成协议，有望树立南海海上合作的新典范，成为推动海上务实合作、稳定南海形势的新成果。

此文发表于《海外网》

作者系中国南海研究院助理研究员 林杞