进入2018年以来，随着中菲总体关系逐步迈入巩固、提升阶段，两国围绕南海问题的矛盾得以继续缓和。但令人担忧的是，在这种向好局势的背后却隐藏着巨大的不确定性因素：来自菲律宾国内精英民族主义的掣肘。受此影响，中菲缓和南海矛盾、推进海上合作的进程不时受挫，两国关系也因此时而再起涟漪。观察2019年及未来2年内中菲围绕南海问题的互动，这种精英民族主义因素必须予以重点考虑。如何对南海问题做出稳定、长效的安排，以尽量排除这一不必要、不确定因素的干扰，当是两国决策层需要认真对待的问题。

南海问题与菲精英民族主义

从2012年到2016年，在阿基诺三世政府的引导和煽动之下，菲国内民众对南海问题的关注确有显著提升，以中国为对象的民族主义情绪也随之高涨。特别是在“黄岩岛事件”和仁爱礁对峙发生后，菲民众对华抵触情绪更是一波接着一波。2016年下半年杜特尔特上台后，在两国总体关系顺利转圜、双边各领域合作持续加深、海上问题分歧和冲突逐渐“冷却”的背景下，菲国内绝大多数民众虽然在中国南海岛礁建设等问题上仍秉持一贯的民族主义立场，但却普遍将目光焦点从南海主权、渔业冲突、菲南海仲裁案的“纠缠”之中，转向了南海渔业合作和双边经贸往来，对华民族情绪也大幅度降温。

与这种大众情绪转变不同的是，菲国内部分精英却仍刻意强调、放大中菲在南海问题上的分歧和矛盾，并热衷于以“主权”和“安全”为理由，在菲国内一再炒作“中国南海威胁论”、渲染所谓岛礁“军事化”等问题、制造对华抵触紧张情绪，并指责杜政府向中国“出卖”主权和安全利益，施压采取提升军事能力的强硬姿态来维护菲南海利益，从而对两国政府缓和海上对立形势、构建海上合作与互动新格局的举措加以阻挠。这种来自上层精英的抵触情绪既是菲国内反对派和在野党给杜政府“制造麻烦”的国内政治需要，也是少数极端“亲美”和“反华”分子的鼓噪，但无论何种形式，都表现出明显的民族主义特征，将中国塑造为菲在南海利益的“侵犯者”和国家安全“威胁者”的形象，并试图以民族利益之意识来引导民众强化在南海问题上的对华抵触情绪。

从2018年初的宾汉隆起联合科考项目，11月的中菲油气合作备忘录文本公开和审查风波以及12月将华为在菲投建与南海争端相关联，这些事件无不透着部分菲精英人士的“过敏反应”和“极端”民族主义情绪。在最近的两次事件中，这种精英民族主义更是显露无疑。针对中菲油气合作，虽然菲司法部长和总统发言人一再强调，中菲签署的油气合作备忘录既非法律意义上的条约，也明确了“不损害各自法律立场”，与所谓“承认中方南海主张、损及菲国主权”毫无事实和逻辑关联，但菲反对派参议员、党派领袖及律师等少数精英群体却以“违宪”“损坏菲主权或促使菲陷入债务危机”为由，不仅迫使杜政府公布文件内容，更是要求对文件进行重新审查。而这些少数派精英将华为投资建设菲国内监控系统与南海有关争议相挂钩，更是显得毫无逻辑。

菲精英民族主义根深蒂固

事实上，这些持质疑和批评立场的少数派精英不过是代表反对派借口南海问题达到掣肘杜政府决策施政和影响民意走向的目的。换言之，他们是将南海问题当成了政党间政治斗争的工具。也正是强大反对派力量的背后支撑，这种精英民族主义在菲国内可谓“树大根深”。

其一，杜政府为改善菲中关系，有意暂时搁置菲南海仲裁案裁决，但这一仲裁裁决却无疑成为反对派打着维护国家利益的幌子，质疑现政府南海政策最好的理由。

其二，始于2012年的、在阿基诺三世政府煽动下形成的菲民族主义始终居高不下，据菲民调机构“社会气象站”、亚洲脉动等调查显示，超过70%的菲民众认为杜政府应依据仲裁裁决加强南海权利主张和采取措施应对中国南海岛礁“军事化”，还有接近90%的受调查民众表示应重新掌控“被中国占领”的岛礁。这种大众的民族情绪则为部分精英分子质疑、批评、反对和制约杜政府决策施政提供了所谓的“民意”基础。

其三，菲精英民族主义具有根深蒂固的政治根基。菲国内政党派系林立、家族政治盛行，杜特尔特的内政外交面临着各方掣肘。特别是阿基诺三世所在的自由党为首的反对派占据了菲参议院24个席位中的多数，而杜特尔特所在的民主人民力量党只占了3个席位，因此参议院成为杜政府南海政策反对声音的主要来源地。与此同时，菲副总检察长弗洛琳·希尔拜、菲阿基诺三世时期的外交部长罗萨里奥、现任最高法院首席大法官卡皮奥、自由党人乔瑟·曼纽尔和众议员盖里·亚历哈诺以及来自不同利益集团的精英人士显然也在南海问题上找到了向杜政府施压这一共识。

精英民族主义影响还将扩大

作为多数民众的意见代表、话语权掌控者，带有立场倾向和民族情绪的精英团体不仅对中菲关系无益，更是两国稳妥处理南海相关议题的“定时炸弹”，也是南海局势保持稳定向好态势的重要不确定因素。

第一，这种精英民族主义将对中菲推动南海合作取得实质进展构成挑战。特别是这些反对力量以“主权和海洋权益”“安全”为掩护，有意将两国海上合作共识和安排“阴谋化”为“损坏菲主权和安全利益”，并在菲国内大肆炒作负面言论，从而达到通过操控民意以约束、掣肘杜政府与中国达成共识的目的。杜政府11月被迫公布与中国达成的《油气开发合作备谅解忘录》文本就是最好的例证。

第二，这些带有强烈民族主义色彩的精英群体还可能再次激化中菲海上矛盾。与杜特尔特政府南海政策相悖的是，少数派精英尤为热衷于炒作仲裁裁决和中国南海岛礁建设“军事化”，引导菲国内民众回归到“主权”“安全”“海洋权益主张”的视角看待南海问题，重新聚焦中菲南海矛盾和分歧，从而一次又一次刺激菲民众的民族情绪。譬如，2018年5月参议院曾声称将调查中国南海“军事化”活动；针对中菲南海油气开发合作，罗萨里奥则称应以“没有破坏仲裁裁决”作为前提。这种日益巩固的大众民族主义情绪不仅不利于中菲总体关系的提升，更为直接的是极大压缩了两国处理南海问题的空间。

第三，“南海行为准则”案文磋商进程也将受到负面影响。针对据报道的越南方面对外透露“准则”单一磋商文本，特别是2019年1月路透社公布的关于越南对“准则”磋商的主张，罗萨里奥和盖里·亚历哈诺等人称，应支持越南主张，并和越南就中国南海岛礁建设等问题进行对话和协调，以共同防止中国“控制”南海。随着“准则”案文磋商逐步进入适用海域等敏感议题，菲国内的反对派和在野党精英们必将借题发挥，牵制杜特尔特政府在“准则”问题上的立场主张。

因此，这种精英民族主义势必将使得南海仲裁案、岛礁建设等一干议题持续成为中菲提升双边关系和妥善处理南海问题的挑战，南海局势也料会因此而再起波澜。

构建中菲处理南海问题的稳定框架

中菲南海有关争议的解决尚需时日，菲精英民族主义恐怕也会长期存在，并将长期掣肘两国政府间的各类举措。为此，双方决策层需要抓住当下双边总体关系日益提升这一时机，果断决策，为两国将来处理南海问题构建持续稳定的框架。

其一，杜特尔特政府需要拿出更强的魄力，针对共同开发、联合科研、渔业资源养护、海上执法和安全等能给两国民众带来切实收益的领域，敢于决断，推进与中方达成合作协议和建立相应的合作机制。

其二，中菲应继续强化两国处理南海问题的机制建设，通过稳定、长效的磋商与合作机制建设，减少菲国内政权更迭、双边关系起伏等不稳定、不确定因素对中菲海上有关争议磋商影响。

其三，两国在促进政府间南海问题磋商的同时，还应注重透过民间层面的涉海议题沟通与交流，通过鼓励和支持涉海科研和智库、媒体等民间团体间建立交流与合作关系，积极引导国内舆论理性看待中菲围绕南海问题存在的矛盾与分歧。

其四，中方可以通过更多的海洋养殖、海洋旅游、海产品贸易、油气炼化等领域的合作，来加强与菲方在海洋经济议题的互动，将两国在海洋领域的互动从过去的“政治单环”丰富为“政治+经济双环”同步运作。以增加经济合作在两国涉海议题互动中的比重，进一步牢固中菲利益联结纽带，抵消敏感政治议题的影响。

总的来讲，菲精英民族主义的存在与其内部特殊的政治生态有很大关联，其实质是菲国内各党团派系和利益集团间的政治斗争。倘若中菲未能在杜特尔特任期之内建立一种机制化、长效、稳定的安排来巩固这6年里双方在南海问题上所取得一系列成果，那么两国关系及两国在南海问题上的矛盾势必会再起波澜。菲决策层可以拿出更强的政治决断力，与中方建立更为牢固的利益纽带，织造更为绵密的合作机制网络，从而为妥善处理两国关系中的南海问题搭建更为稳定的框架、订立能长期发挥作用的规则。

作者系中国南海研究院海洋法律与政策研究所助理研究员 陈相秒