中菲关系转圜以来，两国设立了中菲南海问题双边磋商机制，共同发布了《中菲联合声明》，并签署了《中菲油气合作开发谅解备忘录》，逐步推进海上油气共同勘探与开发。中菲南海海上油气共同开发获得了社会各界的广泛关注，并被寄予厚望。诚然，杜特尔特总统上任以来，多次表达了与中国进行共同开发的良好的政治意愿，这一时期中菲南海共同开发的可能性也明显提升，当前已是推动共同开发的最好时机。

回顾历史，中菲南海共同开发之路并非一帆风顺。2005年中菲越三国的《南海协议区三方联合海洋地震工作协议》和2012年在礼乐滩附近海域商讨的共同勘探都因为菲律宾国内政治问题和法律问题而以失败或流产告终。

中菲海上油气合作现状

菲律宾能源部此前曾表示，菲方提出了14个区块可以与中国开展合作，其中一个是在巴拉望西北海岸卡拉棉地区的第57号服务合同区块，目前已拟好合作协议提交给杜特尔特总统等待签署。这个区块2005年已授权给菲律宾国家石油公司，2006年开始玉石能源公司和中国海洋石油集团有限公司（简称“中海油”）与菲律宾国家石油公司开始商谈该区块的合资开发项目。据菲媒报道，在这一合作项目中中海油将持有51%的股份，玉石能源公司占21%，菲律宾国家石油公司占28%。该区块的合同此前由于菲律宾556号行政令的阻碍搁置至今。556号行政令规定了任何政府机构的合同，包括菲律宾国家石油公司在内皆不能另外再签勘探权转让合同。这一区块的地理位置并非争议海域，因此不能算作是“共同开发”，应视为“合作开发”。

另一正在商谈中的油气勘探合作项目，是位于礼乐滩附近海域的第72号服务合同区块。2010年菲律宾政府与弗勒姆能源公司签署了第72号服务合同区的协议。该区块覆盖了大约88万平方公里的礼乐滩附近海域，据初步估计天然气蕴藏量约为3.4兆立方英尺。

其实，去年11月20日签署的《中菲油气合作开发谅解备忘录》并非油气开发合作协议，也不是服务合同，而是为了达成合作共识所表达的政治意愿及线路图。一方面，第四条“有关立场”明确了该备忘录不产生任何国际法或国内法上的权利和义务。通过这一条“无损害”条款来确保双方的南海主张与立场不会受到影响；另一方面，第二条就设立政府间指导委员会和企业工作层面的对接做出了具体安排。此《备忘录》体现了两国政府的诚意，也将中菲南海海上合作开发推向了一个新的阶段。

中菲海上油气开发合作前景可期，但挑战不容低估

然而，多年前阻碍中菲共同开发与合作的因素仍然挥之不去，并且有可能会进一步凸显。一方面，菲律宾通过修宪固化仲裁裁决，其南海主张和立场更为强硬。2018年7月4日，菲律宾修宪咨询委员会通过了《联邦宪法草案》，对1987年《宪法》中的“国家领土”一条作了修改。草案明确规定了菲律宾的主权依据来源于“国内法、国际法以及国际性的法庭或仲裁庭作出的判决”。这一举措表明菲律宾试图通过固化裁决强化其南海主张，此一条文可能成为未来共同开发谈判难以逾越的法律障碍。

另一方面，菲律宾国内法限制重重。一直以来明确反对中菲共同开发的菲律宾最高法院大法官卡皮奥始终坚持菲律宾与任何国家在专属经济区内进行共同开发都违反《宪法》。其《宪法》第12条表示专属经济区内的海洋财富必须专属的保留给菲律宾公民利用和享用。菲总统府发言人也曾表示57号合同区块的合作协议必须遵守菲《矿业法》以及拉布加案的裁决。这些国内法和判例将对服务合同中关于技术和资金以及收入分配等重要内容产生负面影响。而2006年的第556号行政令仍然限制菲律宾国家石油公司的合同与勘探权的转让，未来杜特尔特政府是否会废除或修订这一行政令仍是未知数。

共同开发并非中菲海上互信共建的唯一路径

尽管各界对于中菲海上油气共同开发充满期待，但仍应正视当前面临的困难与挑战，既不能无限夸大共同开发的实际意义，也不能因为困难与挑战就止步不前。推动共同开发不能建立在承认南海争议海域是菲律宾的专属经济区的基础上。此外，在推进共同开发的过程中，涉及到管辖权的分配和法律的适用问题时也有可能陷入僵局，甚至可能对两国关系产生负面影响，对此我应做到心中有数。

毋庸置疑，中菲业已开展的其他海上合作项目如海警培训、海上执法合作、渔业养殖及技术培训等合作项目应是现阶段建立中菲互信、互利合作的基础。与此同时，两国应着眼未来，在具有共同利益的打击跨国犯罪、海上搜救、环境保护等领域全面开展务实合作，这才是两国共同维护南海和平与稳定最切实可行的路径。

作者系中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长 闫岩