“无害通过”真的无害吗？中美分歧在哪里？

关于“无害通过”，中美主要的法理分歧在于外国军舰通过领海时是否需要向沿岸国通报以及批准的问题。然而必须指出的是，美国军舰频繁穿越中国控制的南海岛礁附近12海里，本意并不在于“无害通过”。

根据1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）第17条规定， “所有国家，不论为沿海国或内陆国，其船舶均享有无害通过领海的权利。”因此，美国主张军舰也根据这一条款，享有无害通过别国领海的权利。领海的宽度，按照《公约》的规定是12海里，是沿岸国陆地领土主权连接海洋的重要海域，沿岸国在领海享有主权。

然而，军舰是否与商船一样享有无害通过权一直是一个争议问题。首先，《公约》第17条规定的“船舶”并未作出定义。商船是全球海上贸易的重要载体，而军舰的性质却完全不一样。军舰作为武装力量，特别是现代军舰可以舰载飞机、导弹和大规模杀伤性武器等，穿越距离沿岸国12海里的领海会成为对沿岸国的安全威胁。因此《公约》在第19条“无害通过的意义”中明确规定，若军舰不遵守沿岸国的法律法规，并且作出了威胁沿岸国的行为，如情报搜集、飞机起落等，则被视为“非无害通过”。

世界各国对军舰无害通过的规定至今尚未形成统一做法。在1982年《公约》签署时，有21个国家就军舰通过领海的问题发表声明，提出了不同程度上的管控意见。例如芬兰、瑞典、马耳他等国要求军舰进入领海需事先通报，阿曼、也门和阿尔及利亚等国要求军舰须事先获得批准。我国也于1996年做出声明，表示外国军舰通过沿海国领海必须要事先申请并获得批准。因此，若中美两国的政策与法律不做修改与调整，在军舰穿越领海时是否享有“无害通过权”这一问题上的分歧将长期存在。

美国军舰频频现身南海的真实目的是什么？

美国在南海持续不断并逐年升级的挑衅行为，具有多重的目的性。首先，中国始终主张南沙群岛作为一个群岛整体享有领海，而美国并不承认中国的这一主张。1958年9月4日《中华人民共和国政府关于领海的声明》就已明确指出：“中华人民共和国的领海宽度为12海里。这项规定适用于中华人民共和国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿”。

美国穿越南薰礁和赤瓜礁等单个岛礁附近12海里的海域，实际上是试图对南沙群岛百余个岛礁进行切分，分割成一个个没有海域管辖权的岩礁或低潮高地，使中国在南海主张管辖的海域面积“碎片化”。

其次，南海作为连接太平洋和印度洋的重要海上通道，始终是美国重点关注的海域。美国一直担心中国会对南海尤其是南沙群岛海域实行管控，并通过岛礁上的军事部署威胁航行自由，因此刻意捏造和渲染中国不遵守国际法、威胁航行自由等言论。

实际上，美国刻意将“航行自由”的概念模糊化，将商船和军舰混为一谈，无视沿岸国的领土主权安全、军事安全和经济安全，才是问题产生的真正根源。国际航道的畅通同样也是中国的重要国家利益，中国在自己岛礁上的建设活动合理合法，南海海域的航行也从未受到过任何影响。

美国派出军舰强行穿越南沙岛礁附近12海里，试图用军事力量将其自行解读的国际规则强加于别国，本质上就是一种挑衅沿海国政策与法律的霸权行为。1979年美国推出的“航行自由计划”，是为了最大程度维护美国军事力量出入各大海域的航行自由和机动性，更是体现了美国企图主导世界海洋秩序与符合其自身利益的国际法规则的野心。

针对美国军舰的行为，中国如何应对？

对于美海军的挑衅行为，我国的态度始终是明确的：中方一向尊重和维护各国依据国际法在南海享有的航行与飞越自由，但是坚决反对任何国家假借航行与飞越自由之名，损害沿岸国主权和安全。

我国解放军战区部队在南海方向上始终保持高度戒备，除外交部第一时间阐明立场与主张，以正视听外，军方针对每次美方不同的挑衅行为也会作出不同程度的应对。例如去年9月30日，美国海军“迪凯特”号驱逐舰同样在穿越南沙群岛南薰礁12海里时，受到中国海军“兰州”号驱逐舰的拦截驱离，两舰最接近时仅相距41米。此次事件中，解放军南部战区也组织了有关海空兵力，对美舰进行了识别查证，并且警告驱离。

可以预见的是，为了维持并强化在亚太地区的军事存在并争夺地区秩序的主导权，美国将更频繁地派出军舰进入南海执行挑衅性的行动。南海和平稳定任重而道远，我国也会继续在军事、法理、外交和海上维权等方面做出全方位的有效反制与应对，在管控好海上危机的同时，继续为这片海域的和平与稳定作出努力。

原文发表于中央广播电视总台“南海之声”

作者是中国南海研究院海洋法律与政策研究所所长 闫岩