海南建设自由贸易试验区、探索建设中国特色自由贸易港，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。发挥法治引领作用，确保改革决策与立法决策相协调，是海南加快建设自由贸易试验区和探索建设中国特色自由贸易港的内在要求，也是新时期全面推进依法治国的题中应有之义。习近平总书记指出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。

今年3月，中央全面依法治国委员会第二次会议审议通过了《关于全面推进海南法治建设、支持海南全面深化改革开放的意见》，这是中央和国家层面出台的第一个支持地方法治建设的文件。十三届全国人大二次会议期间，在全国人大及其常委会的大力指导和支持下，海南代表团提出的关于启动海南自贸港法立法工作的议案被大会采纳，开展立法调研起草工作被列入了2019年全国人大常委会工作计划。

按照中央提出的发展规划和任务目标，海南2025年初步建成自贸港制度体系，时间紧、任务重、要求高。当前海南自贸港建设已经起步，但立法供给难以充分满足海南在更高起点上对标国际先进做法打造现代化经济体系的立法需求。要确保自贸港建设既生机勃勃又平稳有序，迫切需要发挥法治引领作用，将海南自贸港法立法进程积极融入全面推进依法治国和全面深化改革开放大局，尽快形成央地各级推动立法工作的强大合力，抓住未来两到三年的时间窗口期，加快立法节奏，提高立法效率，早日制定、颁行海南自贸港法，为探索建设中国特色自贸港提供固根本、稳预期、利长远的法治保障。

一、法治引领是海南自贸港建设实现“一张蓝图绘到底”的核心驱动力

海南自贸港建设要实现改革决策和立法决策的有效衔接，将顶层设计同先行先试、探索创新有机结合起来，预先搭设法治框架至关重要。唯有以立法方式从根本上理顺自贸港制度体系的现实性与前瞻性、稳定性与变通性、原则性与可操作性的关系，才能确保在法治框架内推进制度创新，推动海南成为新时代法治建设新高地和全面深化改革开放新标杆。

自由贸易港是目前开放水平最高的特殊经济功能区，被赋予了更多的开放功能和更高的目标定位，其核心生命力在于制度创新。海南加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境，必然要通过与国际规则相接轨、与中国特色社会主义法治相契合的法律体系为制度创新保驾护航。从这个意义上讲，海南建设自贸港所需要的立法，不是对现有法律法规的查缺补漏和变通适用，而是需要以上位法的形式对自贸港特殊经济功能设计所进行的先行先试予以确认，对政策创新、机制创新、体系创新等创新行为划设法律底线，为未来更深层次的全面深化改革开放预留法律空间。海南在由政策试验迈向制度构建的过程中，也唯有将决策工程纳入立法轨道，通过立法程序规则使改革决策更加完善、更加科学，在起始阶段就为自贸港建设夯实“依法依规”的牢固根基，才能走出一条既符合重大改革于法有据，同时又能反映法治引领改革的法治与改革良性互动之路。

二、立法先行是海南自贸港建设从“谋篇布局”迈向“建章立制”的关键一步

坚持立法先行理念，尽快制定海南自贸港法，其意义不仅在于为海南自贸港建设提供顶层制度设计，更在于从更高的法律位阶统筹规划、合理布局，使法治成为推动海南自贸港未来稳定、高效、可持续发展的强大动能与机制保障。

目前，我国各自贸试验区建设主要以效力位阶层级较低的政策性文件和地方规章为支撑，相关法律和行政法规中的部分条款在自贸试验区暂时调整或暂停适用。这种“调法路径”存在立法相对滞后、法律法规权威性弱等问题，在实践中，“政策代法”、管理体制协同不足、法律适用不明确等现象也较为明显。海南建设自贸港是一项庞大的系统工程，在推动实现货物、服务、资金、信息和人员流动“高度开放、高度自由和高度便利”时，需要各职能部门让渡权力、协调配合、整体推进。在没有上位法立法保障的情况下，依靠政策手段来驱动可能取得一时功效，但难以从根本上解决海南自贸港建设中带有根本性、全局性和长期性的问题。法社会学的观点认为，从立法开始到立法生效这段时间越短，就越能达到立法的目的。尽快制定海南自贸港法，不仅能为海南通过自贸港建设倒逼政府职能转变提供法治指引，还能有效因应由制度创新空间拓展而产生的诸多新型法律问题，从而提振市场主体对海南自贸港建设的向好预期和长期发展信心。

三、自贸港立法是海南对标国际最高标准打造法治环境的必由之路

世界上先进的自贸港普遍重视发挥立法功能，将构建法律框架作为自贸港起步阶段的最优先议题，在注重本国法律制度高标准对接国际规则和国际惯例的同时，率先在国家层面进行专项立法，为自贸港发展提供全周期、全链条、高位阶的法治指引和保障。

从国际实践来看，发达国家一般采用“先立法、后设港”的做法，一些发展中国家或地区立法和设港的顺序虽不完全相同，但也普遍在较短时间内建立了专门法律制度。例如，阿联酋在迪拜自由区起步前即于国家层面修法、创法，为迪拜金融自由区制度体系的建立和发展扎牢了法律根基；新加坡在上世纪60年代相继颁布了《自由贸易区法令》和《自由贸易区条例》，对自贸区的区域性质、法律地位、管理体制、优惠制度、监管模式等作出了明确规定；韩国于1970年颁布《出口自由区建立法》，依据该法，韩国首个出口专用工业区——马山自由区正式设立；马耳他在确定自由港发展战略后较短时间内先后制定了《商业航运法》和《自由港法》，并在此后进行多次修订，对马耳他港航产业的可持续发展发挥了促进和保障作用。这些国际上成功的自由区普遍具有立法超前、修法及时、体系完整、制度健全的特征，而投资者对于规则体系和法治环境的信赖也恰是这些自贸港取得成功的基石。

海南建设自贸港的起步条件不低于世界上其他自贸港设立之初的综合发展水平。站在新的历史起点上，海南按照法治化、国际化和便利化要求推进自贸港建设，借助“立法之力”突破制度藩篱已经取得了显著成果，积累了不少经验，这为加快搭建与国际规则相接轨、与中国特色自贸港相适应的法律构架奠定了基础。同时，在科学立法理念的引领下，近些年我国立法能力建设取得了长足进步，立法程序、立法方式日臻完善，在大数据、云计算、人工智能等先进科技手段的助推下，立法节奏不断加快，立法技术显著提升，这也为在保证立法质量的前提下在较短的立法周期内制定海南自贸港法创造了有利条件。

四、加快海南自贸港法立法节奏正当其时

在立法调研上，要提高调研的精细程度和针对性，增强对海南自贸港建设立法需求的信息捕捉能力，加强与地方职能部门、相关部委和研究机构等各有关方面的沟通与联系，抓住海南自贸港建设的焦点问题精准发力，早日形成立法思路。尽量避免将立法成本过多地消耗在立法权职划分和部门利益协调等事项的争论上，避免可能出现的长时间上位法缺失的现象。

在立法设计上，既要契合海南自贸港建设目标定位和实际需求精雕细刻，也要下好先手棋，前瞻性地研判自贸港发展趋势，做好法律体系的科学设计。尽量避免因立法前瞻性不足而为海南自贸港的可持续发展“埋钉子”“留尾巴”，以致于有关部门在法律实施和适用过程中还需要作出大量立法性的司法解释。

在条文起草上，要优化立法资源配置，切实落实起草任务，严格把握时间进度，早日形成草案文本，防止条文起草过程中的旁枝末节问题迟滞整体立法进程。在没有重大情势变动的情况下，尽量避免立法周期的延长和立法期限的变更，尽可能使海南自贸港法的条文起草工作不因技术性因素而暂缓或搁置。

在立法审议上，要尽量提高审议效率、缩短审议周期，既要避免审议流于形式，也要客观看待、妥善处理个别条款的争议性和草案整体的科学性的关系，统筹考虑立法配套问题，为海南自贸港法高质量、高效率出台并向其他法治领域的延伸创造有利条件。

海南以建设自贸港为抓手构建全面深化改革开放的新格局，尽快从“政策推动”迈向“法治引领”是核心与关键。坚持立法先行，海南自贸港法推动和保障的将是海南全面深化改革开放的诸多领域和全面推进依法治国的整个进程，这一开创性的立法实践绝不仅仅是对海南自贸港建设实践的被动回应、事后总结和局部反应，更是对海南在更高的起点上争创新时代中国特色社会主义生动范例的主动谋划、前瞻规范和全面推进，其意义必定超越海南区域性经济社会发展诉求而对中国特色社会主义事业产生积极、深远的影响。

本文发表于《光明日报》

作者系中国南海研究院海洋法律与政策研究所助理研究员 丁铎