2月11日，菲律宾正式向美国发出终止两国于1998年签订的《访问部队协议》（Visiting Forces Agreement，简称VFA）的通知。次日，美总统特朗普回应称“无所谓”。菲律宾此次突然终止VFA，虽多少有点令人始料未及，但绝非偶然，乃事出有因。

2016年下半年以来，美菲之间的矛盾一直悬而未决。总统杜特尔特上台不久便推出禁毒运动，美随即开始拿人权问题针锋相对。菲律宾多次释放重新审查2014年签订的菲美《强化防务合作协议》（Enhanced Defense Cooperation Agreement，简称EDCA）和废除VFA等信号作为对美国的警告，但美国一直死磕不放。此次杜特尔特迅速决策终止VFA，直接原因是美国取消对菲律宾前警察总长签证，但本质上是两国多年来越来越深的积怨的集中爆发。

在未来180天内，杜特尔特政府的决策能否最终尘埃落定，除美国的作用外，仍面临强大的内部阻力。

一是参议院的压力。菲律宾参议院坚持VFA关乎情报信息共享、美国对菲律宾军事援助等国家安全和经济利益，其终止须经参议院审议、批准。截至2月10日，24名参议员中至少已有14名联名，就终止VFA是否该经参议院审核，向菲律宾最高法院提出裁定申请。

值得注意的是，至少已有五名杜特尔特在参议院的支持者放弃对该议案的表决。从历史上看，参议院在VFA等政府对美国重大军事合作安排上，一直发挥着重要影响。因此，说服参议院的多数或最高法院，将是杜特尔特首先要面临的挑战。

二是菲律宾军界的不确定性。二战后，美从未停止利用美菲军事同盟关系，以及菲律宾在国家防务力量建设上有求于美，通过高级军官的培养、普通士兵的训练、武器援助、价值理念输出等方式，在菲律宾军事和安全界培育亲美势力。据统计，从2001年至2015年，美国向菲律宾提供了至少3.4亿美元（约4.7亿新元）的军事援助。2016年杜特尔特上台后，美菲关系虽时有龃龉，但美国对菲律宾军事援助却成倍增长。

据菲律宾统计，仅从2016年至2019年11月，美国防部和国务院就为菲律宾提供了5.55亿美元的军事援助。VFA的终止势必触及菲国内不少军界人士的利益与诉求。目前，菲律宾军界倾向于对VFA进行审议后，方可做出是否终止的决定，但尚未最终表态。如何寻求军界人士的多数支持，既确保“终止VFA”决策得以实行，又避免菲律宾陷入可能的军事动荡，将是考验杜特尔特政府的又一难题。

三是持亲美立场和反对派力量的掣肘。菲律宾错综复杂、盘根错节的家族政治，决定了没有哪个政党或利益集团能长期主导国内政坛。思想上亲近美国为首的西方世界的政客，以及希望扩大在菲律宾政坛影响力的在野党，无时无刻不在为即将到来的菲律宾大选做准备。

因此，杜特尔特政府还须防范反对力量伺机操控国内舆论场，借题发挥，继续煽动民间“反杜”情绪，特别是美国若通过情报部门“隐蔽手段”与反对派联合，借机在菲律宾国内煽动政治风波，杜特尔特将付出苦心经营的国内发展与治理局面被彻底摧毁的代价。

VFA规定了美国军人、军事相关人员以及军事装备进入菲律宾的条件、活动范围，是双方举行军事演习的基础，既是两国共同防御条约的具体实践，又是落实EDCA的基础，重要性不言而喻。目前美菲双方不论是在政策选项，还是政治意愿上，都远没有做好“伤筋动骨”的准备，两国军事合作的寒冬料想远未到来。

其一，杜特尔特政府无意在军事安全议题上与美彻底脱钩。在过去的近四年里，杜特尔特政府虽多次宣称，将在2022年前让美国军队撤出菲律宾、停止美菲联合军演、废除《美菲共同防御条约》，但从逐步恢复“肩并肩”联合军演规模，到开展海警联合军演、组建“美菲+”多边联合军演，以及频繁的美舰访菲，再到美国逐步展开在菲律宾五个军事基地的建设，美菲双边军事安全合作深度不降反升。

其二，菲律宾在地理上对美在印太地区部署具有不可替代的重要性，菲律宾群岛是美国历史上进入亚洲的第一个前沿基地。冷战至今，菲律宾在美国的亚太战略部署中一直扮演着举足轻重的角色，是美国第一岛链的中心环节。依托菲律宾基地，美军北可接东北亚的日本和韩国基地，向东可与关岛和澳大利亚相呼应。出于持续掌控区域权力分配和秩序主导地位的需要，美国断不会轻易放弃菲律宾基地，尤其是在全球战略中心“东移”和推进实施“印太战略”的背景下，美军对菲律宾基地的依赖只会增加。因而，美国必将“诱”“拉”并用，通过增加军事援助、调整对菲律宾外交政策，并发挥菲律宾国内“亲美”力量的影响力，促使美菲达成妥协。

其三，菲律宾对美防务依赖度长期维持较高水平，美国对菲律宾安全保护承诺，难以在短期内为其他国家所替代。菲律宾不仅在高级指挥军官培养、人员训练及武器装备供应、维护和使用等方面高度依赖美国的帮助，全军人员的价值观念等也深受美国的影响。

美国一直以来都是菲律宾执行打击恐怖主义和分裂势力、紧急救灾等重大任务不可或缺的支持者，加之，菲国军事力量发展难以满足现实需求。鉴此，菲律宾虽已表示将争取俄罗斯、日本等其他国家的军事合作，但即使有关双边协定得以达成，也无法在短期内替代在这片土地上已经经营近一个世纪的美国。

原文发表于《联合早报》

作者是中国南海研究院副研究员 陈相秒