2020年4月18日，中国民政部网站公布《民政部关于国务院批准海南省三沙市设立市辖区的公告》，向国际社会公告海南省三沙市设立西沙区、南沙区。三沙市西沙区管辖西沙群岛的岛礁及其海域，代管中沙群岛的岛礁及其海域，西沙区人民政府驻永兴岛。三沙市南沙区管辖南沙群岛的岛礁及其海域，南沙区人民政府驻永暑礁。

三沙行政区划逐步到位的漫长经过

为加强对南海诸岛的行政管辖，在南海设立地级市的呼声早已有之。直到2012年6月21日，经国务院批准，海南省才正式设立了地级三沙市，负责管辖西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域，市政府驻西沙永兴岛，7月24日举行了揭牌成立仪式。

此次设区之前，三沙市已经形成了市委（市政府）—工委（管委会）—居委会三级组织，先后成立了永乐群岛、七连屿、永兴（镇）、南沙等四个工委（管委会），作为市委（市政府）的派驻机构，下辖永兴、晋卿、鸭公、银屿、羚羊、甘泉、赵述、北岛、美济等九个社区居民委员会和一个营区社区居民委员会。常住人口2000多人（不含驻市部队官兵），户籍人口621人。三沙市设区，标志着其行政管理体系更加完善。

针对三沙设区，国际上出现了质疑和反对的声音。对此，中国外交部发言人耿爽于4月20日在例行记者会上表示，这是中方正常的行政区划设置，是中国主权范围内的事。

三沙设区是中国千余年来对南海诸岛行政设治、实施管辖的继承和延续。南宋《琼管志》就有“千里石塘、万里长沙”的记载，该志虽已轶失，相关内容则被明清时期的方志转录，如阮元《广东通志》（1822年）载：“古志云：万州又千里长沙、万里石塘”。1921年，中国广东省政府宣布西沙群岛由崖县管辖，1926年中国政府海军部还曾宣布东沙岛及西沙岛归海军管辖。二战期间，南海诸岛被日本侵占。1946年中国政府收复南海诸岛后，于1947年派海军代管南海诸岛，设东、西、南沙管理处，负责岛屿海岸防御、护渔、气象报警等事宜。1949年6月，民国政府规定海南特区包括“海南岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛及其他附属岛屿”，仍由海军代管。中华人民共和国成立后，1959年3月设“广东省西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处”，之后一度改称“广东省西、南、中沙群岛革命委员会”，并在海南设省后更名为“海南省西、南、中沙群岛办事处”，成为海南省人民政府的派出行政机构。2012年6月21日办事处撤销，设立三沙市。中国对南海诸岛的行政机构设置，正如树立在西沙永兴岛上的《三沙设市记》写下的，“千年建制沿革，一统绵延”。

东南亚争议国对所占南沙岛礁实施非法行政管辖

越南、菲律宾也在南沙群岛设有行政机构，但这些机构是建立在非法侵占的基础之上。1958年9月4日中国政府发表声明，宣布中国的领海宽度为12海里，并明确指出：“这项规定适用于中华人民共和国的一切领土，包括……东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿”。9月14日，越南政府总理范文同致函周恩来总理，郑重表示“越南民主共和国政府承认和赞同中华人民共和国政府1958年9月4日关于领海决定的声明”，“越南民主共和国政府尊重这项决定”。

对菲律宾而言，1898年的《美西巴黎条约》明确规定了菲律宾的领土界限，黄岩岛和南沙群岛都在此界限之外。1956年，菲律宾公民克洛玛声称“发现”南沙一些岛礁，将之命名为卡拉延（他加禄语为自由之意），宣布成立自由地政府。菲政府明确宣称此举是个人行为。

随着20世纪六、七十年代起南海问题的凸显，越、菲等南海周边国家以“军占民随”的方式陆续侵占我国南沙部分岛礁。1975年越南统一后，继承了南越的侵占成果，以所谓“黄沙”（中国西沙群岛）、“长沙”（中国南沙群岛）历史上属于越南为依据，于1982年设置黄沙县和长沙县，2007年4月，越南又在南沙群岛的南威、南子、景宏岛设立长沙市镇、双子西社、生存社，在岛上建学校、寺庙和开展选举。1971年7月，菲律宾正式承认了克洛玛对所谓“自由地”的主张，并表示对“自由地政府”提供保护。1972年，菲将卡拉延编入巴拉望省。1974年10月，菲政府迫使克洛玛转让“自由地”相关权利。1978年6月，菲总统马科斯签署总统令，将中国南沙群岛部分岛礁并连同周边大范围海域称为“卡拉延岛群”，划设“卡拉延镇区”。1988年，菲律宾在中业岛召开卡拉延市成立大会。

越、菲在南沙的行政机构设置完全建立在抢占中国岛礁的基础之上，是绝对的非法行为。而且，中国持续的行政设治和军事巡航、天文测量、绘入版图等行为一样，都是对南海诸岛实施行政管辖的重要环节，与中国对南海诸岛的发现、命名、开发利用一道形成了完整的主权证据链，其坚实度远非越菲引用的凭空捏造的历史证据、地理邻近论、曲解国际法等依据所能相提并论。

中国的正当合法行为无可指摘

针对中国此次在三沙迈出设区步骤，国际上出现了“中国趁新冠肺炎疫情期间各国无暇他顾，在南海牟取利益”的指责。对此，我们有必要先回顾一下南海近期形势，看看谁才真正是趁疫情在南海搅混水的力量。2020年以来，美军在南海的自由航行行动、演习等军事行动并未断档，“罗斯福”号航母战斗群3月初驶入南海，美国军机的活动频率疫情期间不减反增，并曾飞近香港、台湾空域。3月底以来，越南多次向联合国提交照会，重申对中国西沙和南沙群岛拥有主权。4月2日，越南一艘渔船非法进入我西沙内水，冲撞正常执法的中国海警船导致自身沉没，对此，美国国防部颠倒黑白指责中国。可见，风浪不是中国搅起来的。而且，划分行政区不是一蹴而就的事，必须建立在充分了解西南中沙群岛的岛礁滩沙及其海域的地理和水文条件的基础之上，才能够进行科学合理地划分。所以，三沙设区是早有规划，水到渠成。

设区是三沙市推进发展的必经之路。三沙市虽是我国陆地面积最小、人口最少的地级市，却拥有中国最大的陆海管辖面积，生态环境脆弱，驻岛生活条件还需完善，位于形势复杂严峻的南海维权斗争一线，其发展也需要高度的军民融合。而三沙市在海南建设南海资源开发服务保障基地和海上救援基地上承担着重要责任，随着三沙市在基础设施建设、生态环境保护、民生工作等方面的持续推进，其治理体系、行政管理水平需要迈上更高的台阶。三沙市此前除了市一级政权外，以渔民为主的居委会构成的基层政权组织客观上受到教育程度的限制，行政管理能力相对较弱，设区将使行政管理体系更为科学合理、提高管理水平。三沙市设立南沙区，也有利于其进一步利用南海岛礁建设成果，发挥民事功能，更好地为广大人民群众和国际社会提供海事服务。

本文刊登在《世界知识》2020年第10期

作者系中国南海研究院副研究员 刘延华