美高官近日接二连三大肆批评中国的南海政策及海上作为，引导国际舆论向中国施压，南海局势持续升温。7月13日，美国国务卿蓬佩奥发表声明，援引2016年中菲南海仲裁案裁决，声称中国在南沙群岛部分岛礁的主权主张和“涵盖大部分海域的资源权利主张完全不合法”。14日，美国助理国务卿史达伟在出席美国国际战略研究中心（CSIS）主办的会议时，重申蓬佩奥的观点并更为具体的中国的南海政策及海上行动，如以“南海行为准则”（以下简称“准则”）磋商向东盟国家施压，“共同开发”主张是想“霸占”南海油气资源等。21日，美国防长埃斯帕在英国伦敦国际战略研究所（IISS）的专场报告会上也以同样的论调批评中国违反《南海各方行为宣言》（以下简称“宣言”）还试图建立“海洋帝国”。美高官“有理有据”言之凿凿的指责，是南海问题的真相还是恶意编造的谎言？

中国对黄岩岛、美济礁和曾母暗沙的主权主张不合法？

蓬佩奥此番声明精心挑选出黄岩岛、美济礁和曾母暗沙等其认为无法做主权声索的海洋地物，一方面可坚持声称美国在南海主权问题上不持立场的政策并未改变，另一方面可抹黑中国的南海主张并显示对其他争端国的支持，可谓用心良苦。事实上，仲裁庭在管辖权、可受理性、争端的确定和定性、实体内容等问题上存在一系列错误，以解释和适用《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）为名，实际上处处违反《公约》的精神和原则，损害了国际海洋法律制度的权威性和完整性。

我国历来主张的就是整个南沙群岛的领土主权，这一主权及于群岛和其组成部分。根据《公约》第46条与一般国际法，群岛的概念不仅包含岛礁，也包括“相连的水域或其他自然地形”。我从未单独就仁爱礁、美济礁和曾母暗沙等海洋地物单独主张海洋权利，这些海洋地物都是南沙群岛自然地形的组成部分。菲律宾把南沙群岛的海洋地物刻意拆分，包装成关于《公约》解释和适用的争端，实际上是一种滥诉。仲裁庭错误理解中国南海主张，错误认定中菲之间的争议是关于单个岛礁的地位及其海洋权利，中方不接受，不承认仲裁裁决恰恰是尊重和维护国际法尤其是《公约》的体现。

按照美国当前谈国际法必称《公约》，国际法就是中菲仲裁案裁决的逻辑，为体现出对其所谓国际法的尊重，美国应先完成国内程序批准《公约》，并将自己的海洋主张依据裁决进行修改。例如美国对其约翰斯顿岛、威克岛等面积小、无稳定的人类社群居住，也无法维持自身经济生活的岛礁的200海里专属经济区主张应尽快撤销，也应全面梳理夏威夷群岛、关岛等洋中岛礁的情况，看是否都能满足仲裁裁决对于《公约》第121条岛屿制度严苛的定义。美国作为当前唯一的海洋超级强国应以身作则，率先缩减自己主张的专属经济区，为国际社会作出表率。值得注意的是，蓬佩奥声明中强调裁决仅对中菲有约束力，恰恰就是为了防止“引火烧身”。

美国在南海以“不尊重不遵守国际法”为大棒攻击中国，然而稍微了解二战后的国际政治和国际法的人都知道，美国才是真正不遵守国际法和国际规则，奉行“例外主义”和“强权即公理”的国家。为确保自己不受国际法和多边机制的约束，美国拒绝批准《联合国儿童公权力公约》，拒绝在关塔那摩监狱遵守涉及战俘对待的《日内瓦公约》，退出《京都议定书》，《中导条约》、联合国人权理事会，还有最近全球合力抗疫的时刻退出世界卫生组织；更发动过多次未经过联合国安理会决定和授权的对别国的武装侵略和干涉，如1989年入侵巴拿马、2003年发动伊拉克战争以及2020年初在伊拉克袭杀伊朗将领苏莱曼尼。蓬佩奥所言“不遵守国际法”“强权即公理”的国家难道不是在说美国自己吗？

“南海行为准则”磋商是中国对东盟国家压迫和霸凌的手段？

史达伟在14日的会议发言中指责中国在“准则”磋商进程中向东盟国家施压，试图切断周边国家与域外国家的军事和经济联系，设定2021年完成磋商的计划也是霸权主义的体现。此番危言耸听，恶意揣测充分反映出的是美国并不乐见“准则”达成，挑拨中国东盟关系，竭力制造阻碍。

自2013年9月重新启动以来，“准则”磋商至今已经完成了第18次高官会和第30次联合工作组会议，尤其是近三年来取得了一个个里程碑式的进展。2016年4月建立“中国和东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台”、“中国和东盟国家海上搜救热线平台”。2017年5月达成“准则”框架文本，2018年8月形成“准则”单一磋商文本。2019年7月底“准则”单一磋商文本提前完成第一轮审读，一步一个脚印的迈入“二读”。各东盟国家多次表示对当前进展感到欣慰、期待早日达成最终目标。

“准则”磋商目的和宗旨是为了南海和平稳定，早日达成“准则”是中国和东盟国家领导人的共识。第36届东盟峰会于6月27日发表的主席声明，明确表示东盟对当前磋商进展感到满意并期待尽早达成“准则”。尽管2020年由于疫情的缘故磋商暂缓，但笔者今年参加多个线上南海国际会议时，东南亚学者也纷纷表示希望疫情过后磋商尽快重启，规范各方行为，预防和管控海上危机，维护南海和平稳定长治久安。

然而美国早已转变态度，从敦促尽早达成“准则”，到强调美国作为第三方的关切，似乎并不乐见“准则”于近年内顺利达成。史达伟对中国的指责毫无新意，2018年10月美国务院官员就曾公开指责中国在磋商过程中施压，限制东盟国家与安全伙伴在南海开展军事活动，认为限制东盟国家与域外国家能源公司的油气勘探合作意味着限制东盟国家行使主权、独立制定外交和经济政策的能力。

史达伟表示担心“准则”磋商进程将损害美国及其他国家“海洋自由”的利益。然而“海洋自由”仅仅是个幌子。其一，美国担心的是其赖以维护亚太海上霸权的军事存在会因为“准则”达成而受到限制。确保军事力量在全球的自由进入是美国海洋霸权的基础，为此不惜长期游离在《公约》制度之外，实际上是排斥一切其不信任的国际规则或制度安排。其二，美国担心经济利益会因“准则”达成而受损。美国埃克森美孚集团与越南国家油气集团在南海有蓝鲸气田的合作开采项目，康菲石油公司与马来西亚和文莱也在南沙争议海域也在进行油气合作开发。其三，美国最担心的是中国掌握南海区域规则制定的主导权。美呼吁鼓噪“准则”磋商应开放透明度，也无非是为其介入磋商进程、深入插手南海事务打开缺口。

“准则”磋商是各方平等的进程，遵循协商一致的方式，谁都无法将意志强加于他人。美国以己度人，恰恰是因为自己在双边和多边磋商中常以威胁作为谈判的手段，如美加墨贸易协定磋商中以增加关税为筹码威胁其他磋商方。“准则”磋商是当前南海规则和秩序建设的重中之重。但“准则”并不符合美国在南海的国家利益，近年来磋商稳步推进让美国日益焦虑。现在鼓吹让东盟国家防范中国，诋毁“准则”，试图给磋商制造障碍也是意料之中。

“共同开发”是为了“霸占”南海的石油天然气资源？

史达伟声称中国通过部署军事力量、海上民兵和油气钻井平台威胁域外油气公司，增加投资风险，以达到南海沿岸国要找合作伙伴开发其沿岸的油气资源只能来跟中国合作的目的。埃斯帕指责中国在南海的军演是地区和平的威胁，违反了2002年《南海各方行为宣言》。

众所周知，通过部署军事力量和进行军事活动展示肌肉，对区域国家进行威慑是美国的拿手好戏。5月20日，美国发布《美国对中国战略方针》，扬言将“施压”中国，打压中国的“霸权主义自信”，并为地区盟友和伙伴提供安全协助以对抗中国。疫情期间，美国在南海的军事行动不仅没有放缓，反而比以往更加高频、更具有挑衅性。2020年在南海已经实施了6次针对中国岛礁的“航行自由行动”；6月中旬以来，美国对中国海南岛和广东沿海的抵近侦察已经到达了一种疯狂的程度，最高一天出动6个架次的大型侦察机；7月3日至7月17日，美国“里根”号航母打击群和“尼米兹”号航母打击群两进两出，在南海进行了两次双航母演习。

上世纪八十年代我国领导人邓小平提出的“搁置争议，共同开发”的主张远在《公约》生效以前，是为了在争端彻底解决前建立互信，各争端国共同在争议海域为联合勘探或开发油气资源做的临时性安排。对争议海域的海洋资源争端国进行共同开发，有着诸多国际实践，在处理海洋争端和利用跨界海洋资源方面发挥着重要作用。英国和阿根廷在福克兰群岛/马尔维纳斯群岛的共同开发、马来西亚和泰国在泰国湾的共同开发等，都是各国为了和平解决海洋争端所做的努力尝试。

蓬佩奥、史达伟等人强调南沙海域的油气资源属于越南、菲律宾等周边国家，中国在此海域的任何海洋油气资源的主张都是“非法”的。美此番言论的法理托辞仍然是2016年仲裁裁决。除本文第一个问题的解读外，必须强调的是无论仲裁庭和个别争端国如何千方百计的否定，中方在南沙群岛的领土和海洋权益主张都是客观存在的。在海洋划界问题解决之前，争端方单方面在争议海域的油气开发活动影响另一方的权利主张，不符合《公约》第74条和第83条的目的和宗旨，也可能妨害最后海洋界限的划定。

中方一直保持自我克制，未在南沙海域进行油气资源开发。推动争议海域的共同开发，也是符合国际法，符合地区实际的倡议，目的为了在最终划界达成前共建互信，营造良好的海上合作氛围，与美宣称“霸占”油气资源毫无关系。2018年11月中菲两国签署了《中华人民共和国政府与菲律宾共和国政府关于油气开发合作的谅解备忘录》。2019年8月两国成立了油气合作政府间联合指导委员会和企业间工作组。尽管由于疫情的缘故今年暂未有新的进展，但双方疫后仍将继续推动。

除共同开发外，中方也致力于落实2002年《南海各方行为宣言》第六条，大力推动海上合作，与地区国家共建互信，在海洋渔业养殖、海洋环保、海上执法等非传统安全领域的合作取得了诸多进展。2016年设立了中国东盟外交高官热线平台；2017年10月，中、泰、菲、文莱等七个国家举行了海上联合搜救实船演练。

南海这一片350万平方公里的海域无人能霸占。南海沿岸国会通过实实在在的海上合作成果来巩固南海的和平与稳定，也会共同致力于构建本地区的秩序与规则。可以预见的是，2020下半年，美国仍将继续利用南海为抓手打压中国，或加大军事部署和海上军事活动，或鼓动其他争端国对抗中国，或怂恿其域外盟友一同掺和南海事务。中国和东盟各国需认清美国颠倒黑白的兴风作浪，否则南海将日益远离和平与稳定。

原文发表于：《南海战略态势感知》

作者系中国南海研究院海洋法律与政策研究所所长、副研究员 闫岩