落实《南海各方行为宣言》与海上合作

——中国南海研究院院长吴士存在“合作视角下的南海”国际视频研讨会上的发言

（海口，2020年9月2日）

南海是当今世界最具争议和敏感的海域之一。今年以来，一些域外国家持续加大在南海地区的军事行动和对南海事务的介入，少数域内国家的单方面行动亦有所抬头，使南海地区局势逐渐由趋稳向好向动荡不安转变。当前，中国同东盟国家迫切需要在《南海各方行为宣言》（DOC，以下简称《宣言》）框架下，继续巩固和提升政治互信，促进南海海上务实合作，推动海上规则构建。

一、DOC签署以来中国与东盟海上合作取得的积极进展与成绩

《宣言》是中国同东盟国家于2002年共同签署的一份重要的政治文件，体现了各方致力于维护南海稳定、增进互信和推进合作的政治意愿”，多年来对维护南海和平稳定、增进互信合作作出重要贡献。“南海行为准则”(COC，以下简称“准则”)磋商也于2013年重启，目前已经完成“一读”。

第一，推动“准则”磋商连续取得重大进展。目前中国与东盟十国已连续召开了18次落实《宣言》高官会和30次联合工作组会议，在推动海上合作方面取得一系列重大进展和早期收获。特别是在最近三年多里，“准则”磋商从通过框架文本和单一磋商文本、完成案文第一轮审读、确立在2021年完成愿景，再到就“准则”案文二读达成新共识，可谓成效显著、硕果累累。其意义不仅在于管控海上危机和积累互信，更将为规范相关方海上行为和举措、明确“什么能做、什么不能做”“什么该做、什么不该做”做出制度化安排。“准则”无疑将是南海和平稳定的定海神针，尤其在“准则”案文磋商提速的背景下，中国与东盟国家间有望建立基于规则、开放的南海海上务实合作秩序。

第二，中国—东盟海上传统与非传统安全合作取得突破性进展。一方面，中国致力于与东盟国家非传统安全领域的合作，倡导成立了海洋科研和环保、航行安全与搜救、打击海上跨国犯罪等三个专门技术委员会。2011年中国政府设立了“中国－东盟海上合作基金”，为践行南海海上务实合作提供了必要的资金保障。２０１６年４月的高官会上，各方承诺致力于落实“早期收获”相关成果，包括建立“中国和东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台”、“中国和东盟国家海上搜救热线平台”等合作项目。2016年还达成了“中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针”和“中国与东盟国家关于在南海适用《海上意外相遇规则》的联合声明”两份成果文件，2017年5月，落实《南海各方行为宣言》第14次高官会又审议通过了《建立三个技术委员会步骤非文件》，为推进落实《宣言》框架下的海洋科研和环保、航行安全与搜救、打击海上跨国犯罪等领域合作进一步夯实了基础。2017年10月，南海沿岸国在湛江海域举行了中国-东盟海上联合搜救实船演练。

2018年10月第16次高官会以来，中国与东盟国家又连续多次更新落实《宣言》2016--2021年工作计划，并先后确定了一批海上务实合作项目。另一方面，传统安全合作领域也有所突破。中国与东盟国家先后于2018年10月和2019年4月在南海北部和青岛附近海域举行海上联合演习，此举既将中国与东盟国家海上安全合作推向新高度，也为构建新的地区安全架构做出有益的探索。

第三，海上争端处理、危机管控方面进展迅速。中国与东盟有关国家在《宣言》框架下，通过协商谈判，建立了双方外交部门间的“应对海上紧急事态高官热线”、“海上联合搜救热线平台”等一系列多边和双边的南海海上危机管理机制。双边层面，中菲自2017年5月启动政府间南海问题双边磋商机制至今，两国已成功举行五次会议，已经成为两国管控分歧、推动海上务实合作、促进海上有关争议解决的重要平台。同时，中菲在2018年11月签署《开展油气合作谅解备忘录》的基础上，2019年10月双方又正式启动政府间联合指导委员会这一新机制，海上共同开发合作推进不断取得积极成果。中马也于2019年9月就建立海上问题双边磋商机制达成一致，两国海上问题对话与合作翻开新的一页。尽管2020年新冠疫情导致众多海上合作项目进展缓慢，但各方仍有信心在疫情后尽快重启。

二、目前落实DOC遇到的困难

《宣言》的签署对各方推进海上务实合作，管控海上分歧具有里程碑式的意义，也为有关当事国最终和平解决争议创造了良好条件和氛围。但受一系列复杂因素影响，目前《宣言》的落实面临重大现实挑战。

第一，受南海问题（SCS Issue）的影响，争端国之间政治互信程度不高，少数国家落实《宣言》意愿不足。足够的政治意愿是中国与各声索国在争议海域开展合作的必要条件之一，也是一直困扰着南海合作的主要障碍。有关划界争端和能源之争困扰南海周边国家多年，各方围绕岛礁主权争夺、渔业纠纷、单边油气资源开发的冲突不断扩大，使争端相关方彼此心存警惕，互信度较低，对南海海上合作造成了现实阻碍。

第二，美国等域外国家的干扰分散了域内国家的注意力。随着中美关系由“领域对抗”演变为“全方位对抗”，南海问题成为中美在安全领域一个重要博弈点，美国成为影响南海和平稳定的最大破坏因素。今年以来，美国更是多频次、多形式非法闯入中国西沙领海及南沙有关岛礁邻近海空域进行挑衅，并改变此前在南海主权争端上所谓“不持立场、相对中立”的政策，一再挑起中国与其他南海声索国的矛盾，离间中国与东盟国家间关系，而一些域内国家为一己之私也拉拢域外国家介入，严重干扰“准则”磋商，使南海局势更加复杂，分散了各方精力。

第三，南海争议范围的扩大和低敏感领域合作的政治化使得地区国家的合作深度和广度难以进一步拓展。囿于实力差距，在重大分歧悬而未决情况下，南海声索国对中国在任何领域的合作倡议都心存疑虑，深恐中国借此构建地区主导权、将自己的南海政策主张强加于人。加上目前中美南海地缘政治博弈愈演愈烈，南海局势不确定因素增加，海上冲突的风险与日俱增，以和平方式寻求解决彼此争端和以低敏感领域安全合作以增进共识的难度也相应增加。

三、推动海上合作的建议

为继续有效落实《宣言》，破解当前海上合作困境，我有以下几点建议与各位共同讨论。

第一，推进“准则”磋商与《宣言》落实应齐头并进，相互促进。落实好《宣言》是中国与东盟十国共同做出的承诺，推进“准则”磋商是实施《宣言》的重要目标之一，也是落实《宣言》的一部分，二者并行不悖，这两项工作应该共同推进。无论是《宣言》落实，还是“准则”磋商，作为维护南海和平与稳定的危机管控机制，都致力于促进各方提升互信，避免发生冲突，打造共同认可的地区规则，为最终和平解决争端奠定基础。未来中国和东盟国家应继续在全面有效落实《宣言》框架下稳步推进“准则”磋商，同样也可考虑在COC框架下设立DOC落实推进工作机制，二者协同推进。作为未来COC重要组成部分，海上务实合作将在机制和措施两方面得到进一步拓展和保障。

第二，借鉴地中海等其他地区合作的成功经验。欧洲国家从20世纪60年代末就开始采取“缩小主张、扩大合作”的思路，探索北海、地中海和波罗的海的海洋合作，积累了一些成熟经验，形成了各自的区域海洋合作机制网络，值得南海地区国家借鉴。中国与东盟国家可以在地区已有共识和实践的基础上，吸收其成功经验，探索形成符合本地区实际形势和现实需要的海洋合作可行方案。

第三，制定海上合作清单，先易后难，逐步推进。根据《宣言》确定的海洋环保、海洋科学研究、海上航行和交通安全、搜寻与救助、打击跨国犯罪等五大合作领域，各方需在此共识基础上适应当前互信水平和利益诉求的差异性，以及南海海洋治理和环保面临的紧迫任务，分清轻重缓急，制定《宣言》合作任务落实清单，从已经取得共识的合作项目起步，按“共识导向、成果导向”的思路将南海海上合作引向深入。