10月15日，菲律宾能源部透露，杜特尔特总统已经批准取消“西菲律宾海”（菲称其声索的南海部分海域）的油气勘探禁令。菲能源部长表示取消油气勘探禁令的举措是“善意”的，并且充分考虑了菲中政府以及Forum Energy Plc.和中国海洋石油公司之间正在进行的谈判。中菲南海油气勘探开发合作在沉寂了一段时间后，似乎有望迎来新的突破。但综合来看，目前仍存在以下障碍：

一、菲宪法、国内法规与仲裁案制约争议海域资源的合作开发

中菲在南海争议海域的共同开发面临违反菲律宾宪法与国内法规的重要障碍。菲律宾1987年《宪法》和国内法规对涉外资源共同开发的影响主要体现在两点：一是菲律宾宪法禁止在该国专属经济区内“共同开发”，菲坚持有关海域是菲律宾无争议的专属经济区和大陆架，中菲油气资源共同开发意味着中方必须先承认菲方对争议海域的所有权；二是油气资源共同开发必须满足“60/40原则”，即菲方在资源共同开发合作中必须持有至少60%的股份。对于后者，中方已经作出让步，接受菲方提议的“菲六中四”分成安排。而对于前者，显然中方难以接受，菲方领导人若不坚持也面临违宪压力。2008年，中菲越三方南海联合海洋勘探工作第二期方案，就因此被菲拒绝批准而宣告夭折。

与此同时，菲律宾目前正在推动修订1987年《宪法》，从其2018年通过的《联邦宪法草案》看，菲律宾拟在领土主权声索和海洋权益主张上作出诸多突破，例如，强调菲律宾基于“国际司法或仲裁机构的判决或裁决”而拥有领土主权等，继而强化其南海主张的法律依据，相关条款对中菲南海海上合作前景的负面影响不容低估。

2016年7月，所谓“南海仲裁案”裁决结果出炉，一边倒地支持菲方诉讼请求，全面否决了中国在南沙群岛的主权权利和海洋权益，菲律宾国内以此要求政府对华强硬者大有人在。杜特尔特政府继续搁置仲裁裁决，积极务实地与中国开展合作，也面临不小的国内法律和政治压力。2020年9月，杜特尔特在联大会议上讲话表示，南海仲裁结果已经是国际法的一部分，菲律宾不会与中国妥协，菲律宾“坚决反对任何削弱它的企图”。就此而言，所谓“南海仲裁案”不仅没有缓解中菲之间的争议，反而加剧了中菲在南海部分海域的分歧，使得双方推进油气勘探开发合作面临更大困境。

二、南海争端导致合作区域的选择既敏感又复杂

由于中菲在南沙部分海域存在主权归属争议和主张海域重叠问题，使得中菲共同开发合作区域的选择既敏感又复杂。正如2017年《中菲联合声明》说言，中菲在争议海域的共同开发合作应“不影响两国各自关于主权、主权权利和管辖权立场”，此共识若仅停留在文字层面，将成为双方推进海上合作的重要阻力。

选择合适的合作区域可能成为中菲南海油气资源勘探开发合作成败的关键。目前，至少有三种选区方案可以考虑。一是合作区域位于中菲争议海域，二是合作区域位于双方无争议海域，三是合作区域跨九段线，部分区域存在争议。例如，位于中菲共同声索的礼乐滩的SC72区块可优先考虑。中菲越三方曾于2005年至2008年在此区块做过前期地震勘探。2018年3月，菲方证实中菲两国正考虑就南海的2个区块开展油气联合勘探，其中一个区块就是SC72区块。该区块面积8800平方公里，目前由菲律宾能源公司（PXP Energy Corp.）公司负责运营。

选择无争议海域的话，SC57区块则可优先考虑。此区块位于巴拉望西北部的卡拉棉群岛近海。按照菲说法，菲律宾国家石油公司旗下的勘探公司（PNOC Exploration Corp.）和中国海洋石油公司正在磋商该区块的油气资源勘探开发。无争议海域共同开发合作对逐步建立和累积政治互信、探索与优化合作模式的重要性也不可忽略，在此基础上可再逐步过渡到争议海域的共同开发合作。

三、谅解备忘录相较于框架协议缺乏法律约束力

2018年11月，中菲双方签署《关于油气开发合作的谅解备忘录》，成为巩固深化双方友好合作的历史性成果。根据该备忘录，中菲共同致力于在未来12个月内就海上油气开发合作达成一致。2019年10月，中菲油气开发合作政府间联合指导委员会第一次会议在北京举行，油气开发合作政府间联合指导委员会正式成立，以推动共同开发尽快取得实质性进展。

但遗憾的是，备忘录签订已近两年过去了，中菲油气勘探开发合作依然停留在谈判磋商阶段。究其原因则在于，谅解备忘录相较于框架协议通常是缺乏法律约束力的，即双方并无必须开展合作的权利义务关系。该谅解备忘录的签署仅表明中菲双方已就油气开发合作达成了部分共识，并且未来有意愿就这个问题继续保持沟通和开展磋商。因此，加快推进双边磋商谈判，尽早签订共同开发协议，是中菲南海油气勘探开发合作必须跨过的一道重要门槛。

四、中菲对“共同开发”内涵理解仍存分歧矛盾

中菲双方对油气勘探开发合作的性质存在不同看法，中国认为：中菲之间就南沙部分岛礁及海域存在主权和海洋权益争议，根据《联合国海洋法公约》第74条和第83条的规定，双方应尽一切努力达成临时安排，而共同开发就是这种临时安排的具体表现形式之一。菲律宾则对此有不同立场：菲坚持有关海域是菲律宾无争议的专属经济区和大陆架，菲律宾1987年《宪法》禁止菲律宾专属经济区内的油气资源共同开发。

从概念本身上讲：中国通常使用“共同开发”（joint development），侧重强调联合开发主张重叠区域的自然资源而达成政府间合作协议；而菲律宾方面更偏向用“开发合作”（joint exploration）的模糊性表达，既可指在争议海域的共同开发，也可指无争议海域的联合勘探。中菲之间对南海油气资源开发合作内涵的不同立场，是中菲在南海争议海域推进油气资源勘探开发合作的重要障碍。

五、菲方油气公司的参与积极性不高

海上油气资源共同开发合作本质上仍是商业合作，虽然需要双方政府层面的主导和推动，但实施的主体是双方或多方具备技术的油气公司。对中方油气公司而言，并不会把经济效益放在首位；而其他合作方未必会如此考虑。海洋油气勘探开发属于高风险、高投入的商业行为，菲方参与的油气公司不免要充分评估、审慎决定。

争议海域的油气资源勘探开发很可能会因南海局势的变化而受显着影响，局势一旦紧张可能导致临时终止海上作业，甚至推迟或无限期冻结合同协议。经济合作让位于政治纷争的事例在南海已有前车之鉴，菲方油气公司面临巨额投资如何收回的现实压力，参与积极性不高也在情理之中。目前，中菲双方成立了油气开发合作政府间联合指导委员会，双方多家油气公司高层也受邀参与会议。中菲双方政府在合作协议磋商过程中，如何打消油气公司顾虑、切实保障其商业利益将是不可或缺的内容。

另一方面，中方已接受菲方提议的“菲六中四”分成安排，在商业利益方面作出了重要让步。未来的合作协议中，不建议中方再通过牺牲利益以换取菲方油气公司的参与，而是要菲方油气公司在充分评估的基础上自愿加入，共同承担风险、公平分享利益，真正回归到商业合作，方能使共同开发行稳致远。

搁置中菲南海争议，开展双边油气勘探开发合作，是互利共赢的选择。在中菲关系向好发展的背景下，中菲双方应加强沟通和磋商，协力排除各种障碍，加快推动南海油气资源勘探开发合作取得实质性进展，共同树立南海海上合作的新典范。

原文发表于：中评社

作者系中国南海研究院助理研究员 林杞