针对美国在南海和东海与中国进行的战略竞争，美国国会研究署持续更新发布《中美在南海和东海的战略竞争》报告，对美国在南海和东海的国家利益进行界定和划分轻重缓急等级，就美国可用的手段进行评估，为美国国会议员决策提供辅助支持。该报告明确美国在南海有6大利益，7大长远目标和9个具体目标，并指出美国战略面临3大制约。

一、美国在南海的六大利益

1.维护美国战略优势及为美国盟友和伙伴国提供安全保障。美国认为中国在南海的行动已经威胁到这一利益。若中美在南海发生冲突，中国的反介入/区域拒止能力将阻止美国进入第一岛链。在和平时期，中国在南海的军事基地及其对海域的控制能力也会产生对美国不利的后果：中国会控制南海的渔业和油气勘探活动；中国强迫、恐吓，或对周边国家施加政治压力；中国宣布和强制执行防空识别区；中国对台湾地区宣布并执行海上禁区，例如海上封锁；中国进一步将军事力量和政治影响力推动辐射到西太平洋；中国会实现成为欧亚大陆地区霸主的宏大目标。

2.维护在国际关系中不使用武力或胁迫的准则。美国认为中国在南海的行动会挑战二战以来美国主导的国际秩序。尽管美国的这一判断缺乏证据支持，但是美国却认为中国在南海的行动是基于“强权即公理”的国际关系原则。

3.维护航行自由的准则。美国视航行自由为其主导的国际秩序的一条基本原则，而中国限制了航行自由的权利。当前全球都有一种限制航行自由的趋势，并且还在蔓延。美国担心中国对专属经济区内外国军事活动主张管辖的做法会被更多的国家接受而成为一种国际惯例，这将迫使美国在军事战略、外交政策，以及大战略领域做出重大调整

4.保护贸易航路和勘探海洋油气资源的权利。南海作为世界重要的商业贸易通道联通西太平洋、印度洋和波斯湾，是美国盟友日本、韩国和台湾地区超过80%的原油进口必经之路。此外南海蕴藏大量油气资源，而美国公司或将参与油气资源的开发活动。

5.诠释中国会如何发挥作为大国的影响力。这其中包括中国采取何种方式来解决国家间争端；中国对国际法的态度和应用；中国对自身在国际秩序中角色的认知，即中国究竟是当前秩序的维护者，还是作为试图改变其不喜欢的国际秩序的修正主义国家。

6.中美在南海问题上的关系会对中美关系的其它部分造成影响。

二、美国在南海的七大长远目标

1.维护美国在西太平洋的安全承诺，包括对日本和菲律宾的同盟条约承诺。

2.维护并加强美国主导的西太平洋安全架构，包括美国与盟国和伙伴国的安全关系。

3.维护有利于美国及其盟国和伙伴国的地区力量平衡。

4.维护和平解决争端的原则，抵制在国际关系中使用“强权即公理”的原则。

5.维护海洋自由原则，包括在外国专属经济区内进行军事活动的自由。

6.防止中国主导东亚地区局势。

7.将以上目标作为中美战略竞争和中美关系的一部分。

三、美国在南海的9个具体目标

1.防止中国在南海进行更多的基地建设。

2.防止中国将更多军事人员、装备部署到南海的基地。

3.防止中国在黄岩岛进行岛屿建设或基地建设。

4.防止中国在南海岛礁划定直线基线。

5.防止中国在南海公布防空识别区。

6.敦促中国停止对菲律宾所占南沙岛礁施加压力的行动。

7.敦促中国停止对菲律宾在南沙群岛仁爱礁驻军施加压力的行动。

8.敦促中国接受航行自由原则，准许他国军舰在中国专属经济区内自由活动。

9.敦促中国接受并遵守菲律宾所提起的“南海仲裁案”的“裁决”。

四、美国在南海与中国进行战略竞争面临三大制约

美国与中国在南海（及东海）进行战略竞争的决策中也存在以下顾虑。

第一，成本和收益的不匹配严重影响到美国参与的意愿。与中国相比，美国在南海投入的战略资源不够充足，美国期望能够增加中国的战略成本，但发现它强加给中国的成本不足以超过中国愿意为南海付出的成本。目前美国在南海的战略举措维度过于单一，未能形成全政府模式；美国在南海的战略是停滞的或间歇的而不是持续的。为此，美国政府应探索如何利用有限的战略资源实现战略目标，对抗中国在南海实施的“综合的、全社会的策略”。美国也可通过航行自由行动推进行动与目标的一致性。如果美国期待更高收益，则需要加大在南海的投入，但这可能带来不确定性。

第二，中国的反制措施可能伤到美国及其盟友的利益。美国可以用在其它领域施加压力的方式让中国在南海问题上做出让步，但这可能招致中国采取反制措施，从而损害到美国与盟友的利益。与此同时，美国需要盟友和伙伴国分担在南海增加的投入成本，这就涉及盟友间的利益协调。美国应该强化与盟友及伙伴国在南海问题上的共同利益，推动他们做出更多的贡献。

第三，在采取行动前，美国需要对多项政策进行评估，一定程度上也对其战略选择构成了制约。这些评估包括当前美国政府采取的具体措施、美国卷入冲突的风险，以及美国是否有必要加入《联合国海洋法公约》。美国需要评估是否拥有与中国在南海竞争的资源，与中国的战略竞争是否导致与中国的军事冲突或者地区间国家的冲突是否导致美国被迫卷入等。

这份报告显示美国正从战略成本和收益角度评估其南海战略。在此评估中，中国的战略、盟国和伙伴国的支持、美国对维护现有国际秩序的信心是决定美国战略选择的决定性因素。客观、准确把握美国在南海战略竞争的动力和制约因素，有利于客观认识我们的议价能力和战略选项，并做出科学的反应和对策。比如，中国可以进一步阐明中国南海利益的“正当性”，确定南海在中美关系中的地位，塑造美国的预期，推动两国战略竞争朝良性方向发展。

原文发表于：《国观智库》

作者系中国南海研究院世界海军研究中心助理研究员  宋润茜