特朗普的四年任期给拜登留下了诸多的“南海遗产”。除了实施对中国军事高压态势之外，美国已经承诺将南海纳入《美菲共同防御条约》适用范围，并与越南在南海问题上取得了前所未有的军事、外交合作成果。美国还公开表态支持马来西亚、文莱、菲律宾、越南及印尼对南海某些岛礁主权和部分海域的权利主张。更有甚者，美国成功推动澳大利亚、英国、法国和德国对中国在南海某些主张的法律基础联合发起挑战。那么，拜登团队将如何处理这些“南海遗产”？ 

对拜登南海政策的四个预测

显然南海问题绝对不会是拜登政府未来四年内政外交的优先议题，新冠抗疫、经济复苏、修补社会裂痕、重建同盟和伙伴国体系才是未来1-2年内其施政重点。但不管拜登接不接受前任的施政理念，他都将不得不面对特朗普在南海问题上留下的烂摊子。从拜登团队组成及其偏好看，美国未来南海政策可能会出现四个较大的变化。

预测之一：美军在南海的行动将从战场建设、战争准备回归以威慑为导向，在维持规律性航行自由行动之外，对中国抵近侦察和底线测试的力度或将有所收敛。

总结美军2020年在南海行动，其出发点已彻底转向测试中国底线，为可能发生的中美军事冲突做好情报搜集、战术演练等方面的准备。拜登团队深知对中国步步紧逼可能会引发中美直接军事冲突，而这与其优先处理国内和经济议题的政策安排相悖。拜登政府将重回奥巴马时期的行动目标，围绕对华有效威慑，部署南海军事行动。未来美军不会停止在南海对中国的海空军事行动，但行动频率、抵近程度（距离中国海岸线远近）、时机选择等方面都将有望呈现降温迹象。

航行自由行动已经成为美军在南海显示存在的一种政治手段。在奥巴马执政时期，美军对重启航行自由行动可能引发中国过激反应尚有顾忌，但经过特朗普政府的长期检验之后，美国不仅认定北京不会对其航行自由行动做出更大反应，还抱怨这一行动过于软弱、不足以形成对华有效威慑。因此，拜登政府将沿袭特朗普政府的做法，采取年度计划批准形式，把航行自由行动的审批权限下放给国防部，由国防部决定行动时间、频率和力度。但几乎可以确定，美在南海对中国航行自由行动的间隔频率、力度和范围不会有较大调整。

预测之二：美国在南海问题上对中国的极限施压重心将从看得见的军事、舆论、外交打压转向看不见的规则和法理上的遏制。

特朗普执政四年里，美国四面出击，在南海问题上对中国实施全领域压制，包括军事、外交、仲裁裁决及“准则”磋商等，并优先强调军事手段的重要性。从26次对中国的航行自由行动、一个月内两次在南海开展双航母演习到2020年一整年不间断、高频率、多样式的对华空中抵近行动，美国在南海的军事行动规模、范围、频次、军种都创下了“冷战”结束以来的新纪录。同时，美国两次派遣航母访问越南并将美越军事安全合作提升至两国恢复建交后的新水平，并在2020年上半年出动军舰支持马来西亚在南康暗沙的单边油气活动，种种举措都表明美国利用军事和外交手段打压中国的意图。

布林肯、沙利文等拜登团队核心决策者显然清楚对华军事和外交高压政策将冒中美武力冲突的风险，且难以得到马、越等国的支持。因此，奉行规则至上主义原则的拜登团队将把目光聚焦到国际法规则的运用和“准则”磋商方面，在继续援引仲裁裁决挑战中国南海主张的法律基础的同时，还将通过外交干预、公开声明对“准则”磋商施加影响，最终实现对中国的规制。相比于一线军事较量的“有形战场”，规则和法理的“无形战场”对中国的挑战和压力将只增不减。

预测之三：拜登政府将编织更加紧密的多边合作架构对中国形成合围之势，但会采取更加灵活、多样化的措施获取南海沿岸国家的支持，其目的也将从打造所谓“反华统一战线”调整为干扰中国与声索国及东盟国家间稳妥处理南海问题的进程，并在安全领域进一步 “孤立”中国。

特朗普政府拉拢南海沿岸国建立对华阵线的意图早已是众人皆知，但其以军事为基础、直接将矛盾对准中国的手法并未得到菲、马等声索国的支持，甚至颇令南海周边国家感到为难和担忧。自奥巴马时期开始，将“冷战”时期建立的双边同盟架构调整为三边甚至多边合作架构，就是美国亚太地区战略的中心思想，而南海问题恰好成为美国实现这一目标的重要抓手。拜登政府将继承这一战略思想，在南海地区重新建立由美国主导、区域内外国家广泛参与的多边架构。

但拜登团队将吸取特朗普政府的教训，避免沿岸国家因担忧在中美之间做出选择而放弃与美国合作，降低这一多边架构的遏华色彩，转而通过提升双边或多边军事安全合作，对菲、马、越、印尼等国与中国妥善处理海上分歧施加负面影响。犹如“冷战”时期对苏遏制战略所呈现的，美国组建多边架构的直接目的不在于正面打压中国，而是借南海问题把周边国家纳入由其主导的安全架构，从而在安全领域令中国孤立无援。事实上，军事安全合作一直是中国-东盟关系的短板，如果美方采取这一措施，南海地区地缘安全格局或将迎来新的变化。

预测之四：为了遏止美中在南海地区力量对比此消彼长的态势，美国将促使日本成为美军在南海行动的得力伙伴，并推动印度在南海军事存在常态化，利用同盟和伙伴国遏止自身力量相对优势下降的态势。

美军在南海地区力量绝对优势式微态势早已显露，水面舰艇数量与任务量不相匹配，部分老旧舰船亟待更新换代，加之国防预算增长因经济衰退而减速。美国虽雄心勃勃地提出庞大的建造新舰计划，但即使如此，亦可能出现力量补充断档期。维持力量压倒性优势是美国印太地区战略的中心目标，只要美国还坚持现有全球战略框架，就不会容许南海地区力量对比继续朝着“中升美降”的方向发展。同盟和伙伴国早已是美国全球性权力的重要组成。在印太地区，日本的海军力量在美国诸盟友中当属首位，而且执着于追求政治和军事大国的日本对向东南亚地区常态化投射兵力也有迫切的战略诉求。此外，美国如果能推动印度扩大在南海地区的军事存在，将为在南海地区构建美、日、澳、印小多边安全合作机制找到突破口。因而，在自身力量增速跟不上地区力量对比变化节奏之前，熟悉日本事务和热衷拉拢印度的拜登团队将重点支持日本扩大前沿军事行动，甚至在南海周边建造前哨军事基地，并推动印度常态化在南海的军事存在，以确保对中国军事力量的压倒性优势不会遭到根本性破坏。

中美南海博弈的三种结局 

中美南海博弈无非有三种结局：对抗型、冲突和危机管控型、对话与合作型。中美在南海的结构性矛盾并非新近才产生，十年来也未发生根本性的变化。两国在南海的较量朝何种方向发展，这主要取决于双方决策。在奥巴马执政时期，两国尚能通过首脑会晤、决策部门间的战略沟通取得共识，并运用海空相遇安全行为规则防控潜在危机。特朗普政府上台之后，美国彻底将双方南海较量推向全面对抗的一边，双方已经建立的危机管控机制几近失灵。 

特朗普执政的四年是南海问题军事化、法律化和国际化态势从趋势逐步发展为事实的四年，这三个动态也是2020年南海形势的显著特点。2020年南海的“军事化”态势因美国及其盟友在南海军事活动的空前加大而成事实；美国宣扬及各声索国在给联合国外交照会或公开声明中普遍援引仲裁裁决，使得南海问题的“法律化”已是大势所趋；美、日、英、澳乃至德国发表选边站队立场鲜明的外交照会或声明，标志着南海问题已成为国际性问题，“国际化”几成定局。

未来，不管美国如何调整南海政策，其主线仍然是与中国展开博弈。拜登政府对特朗普政府南海政策有选择的继承，虽然在一定意义上会降低两国在军事领域的直接对抗，但双方较量的烈度似乎并不会降低。特别是拜登政府在上台72个小时内就派遣“罗斯福”号航母穿越台湾海峡进入南海，从此举似乎可以看出，拜登政府目前无意为愈演愈烈的中美南海较量及高烧不退的海上安全局势降温。

更令人担忧的是，规则之争才是各方地区秩序主导权争夺最后但也最为重要一环。美国“冷战”后对国际秩序的主导地位，正是建立在对国际机制的绝对控制权的基础之上。以“准则”磋商为主要内容的规则主导权之争，已经被美国视为关乎能否继续维持地区秩序支配性地位的标志。因而，美国对中国的军事打压虽然不会停止也断难降低，但其已经很难采取除战争之外的新形式，而中美以规则主导权为核心、覆盖力量和话语权优势的竞争将呈现出令人难以想象的激烈态势，而有关南海形势回归趋稳向好的期望可能会再度落空。

缓和中美南海较量的出路

近几个月来，不断有美国学者提出，中方如果能主动采取一些积极措施，将缓和中美在南海愈演愈烈的对抗性关系。反之，在中方学者看来，解铃还须系铃人，特朗普政府咄咄逼人的军事和外交打压才是两国南海较量升级的根本原因。倘若拜登政府能在一些议题上停止对中国海上权益主张的侵犯、安全上的威胁和声誉上的损害，中美缓和南海较量紧张局势完全可能，甚至双方还可以在具有共同利益基础的领域建立对话合作关系。

需要指出，缓和中美南海愈演愈烈的竞争态势并不是一个“谁先让步”的问题，而应从根本上找出问题的症结所在。

从奥巴马政府到特朗普政府，美国对中国南海政策主张的不满几经变化。奥巴马时期美国要求中国澄清在南海的主张及战略意图，中美在南海矛盾的直接体现是：美方认为中国模糊不清的主张和战略可能危及其利益诉求。但特朗普上台后，美国以自身扩张性历史经验为基础，直接推定中国将像19世纪末20世纪初的“自己”那样，在南海地区建立“帝国”。“有罪推定”的思维使得美国对中国在南海的一切政策主张都蒙上了“挑战”和“威胁”的心理阴影，而美国基于这一心理判断所采取的军事、外交、舆论、规则等领域的应对行动则直接导致了中美在南海对抗的升级。 

相对于美国在南海随着自身认知和心理变化而变化的利益诉求和威胁定位，中国对南海诸岛领土主权和海域管辖权的主张自始至终从未调整，所不同的是因应海上形势演变而采取略有差异的应对措施。

 要想美国完全消除对综合国力不断增长、地区影响力不断显现的中国的警惕和遏制，这在一段时间内很难实现，而中国则不可能因美国的阻挠而放弃不可让渡的主权和海洋权利。然而，这并不是意味着中美南海竞争毫无缓和可能，其关键在于美国能否为此创造空间。

美国战略界并不乏明白人，这些有志之士深知从成本-收益来讲，对话与合作才是多赢之道，既有助于中美彼此减少在南海的军事和外交投入，又可降低地区紧张局势。但从布林肯等内阁要员国会听证会表态、国防部长奥斯汀甫一就任便与日本和英国就印太地区战略进行对话以及出动航母进入等一系列表现看，美国目前最为重要的是将南海政策思维由特朗普时期以对抗甚至战争为导向，转换为基于危机管控和海上合作的目标。拜登政府只有走出特朗普政府的阴影，树立新的价值观和政策目标，才能为从本质上跳出呈现螺旋式上升的中美南海竞争困局创造可能。

就现阶段而言，美国或许可以就几个问题采取建设性立场，为中美南海竞争打开另外一扇窗。第一，美国应首先停止炒作岛礁建设、渲染“中国南海威胁”损坏中国国际声誉的行为。第二，美国若能停止针锋相对的航行自由行动和步步紧逼的海空抵近行动，那么中国在南海地区的军事部署的迫切性和必要性将随之大大降低。第三，美国如果停止鼓动域内外其他国家在南海问题上挑战中国海洋主张，将大大有助于两国实现在南海问题上的和解。

倘若美国能将诸如此类的积极措施纳入政策框架并付诸实践，中国也必将采取相应有助于给两国南海较量降温的措施，那么两国摆脱“南海竞争困境”则指日可待。

原文发表于：《FT中文网》

作者是中国南海研究院副研究员 陈相秒