今年3月21日以来，菲律宾声称超过200艘中国民兵船未经允许擅入位于其“专属经济区”内的南沙群岛牛轭礁（菲方称“朱利安·费利佩礁”，Julian Felipe Reef）水域，中菲海上矛盾再次凸显，南海局势也受波及。

事实上，此次事件并不复杂，与2019年菲方指称中国渔船在中业岛集结一事并无本质区别，但其发展却显现出三方面异常。一是公开资料显示，中国渔船早在菲方公开炒作之前就已陆续向牛轭礁聚集，彼时菲朝野并未提出异议。二是中方事后第一时间就船舶数量及性质、停靠原因等做出澄清，多数渔船在天气转好之后恢复海上作业撤离牛轭礁，但菲方仍增派海空军和海警舰机进入事发地区，并编造出“中国将采取黄岩岛模式控制牛轭礁”等言论。三是4月初以来菲军事学院校友会、军事学院退休人员协会、商业社团等民间组织纷纷发表强硬声明，甚至扬言要对整个所谓“西菲律宾海”清场，这十分罕见。

“牛轭礁事件”在短短不到一个月时间里从无到有、从小到大发酵成对南海局势乃至中菲关系产生冲击的热点事件，背后是菲国内政治和外部势力的双重驱动。其中，菲防务和安全部门是此次事件一再升级的直接推手。不难看出，菲政府决策层内部对该事件的处理存在分歧。杜特尔特总统本人并不希望中菲关系特别是新冠疫苗合作因海上争端而受到影响，但又必须避免在已经被菲国内视为“政治正确”的南海问题上表现出丝毫的软弱从而给政治反对派留下话柄，因而对如何处理这一事件举棋不定。菲防务部门不仅使本已得到有效管控的中菲渔业矛盾公开化、复杂化，还增派军警力量致使两国海上对峙渐渐升级。本来中国渔船恢复正常捕鱼作业、陆续撤离事发海域之后，海上分歧有望得到尽快平息，但菲强硬势力并不甘心轻易罢手，转而编造吸人眼球、妖魔化中国的阴谋论，提出无理要求。正是菲防务和安全部门为代表的强硬派势力的这些行为令海上事态一再升级。

与此同时，美国的身影处处可见。美方两家科技公司为菲方提供卫星遥感监测服务，第一时间发声支持菲方主张。总统国家安全事务助理沙利文、国务卿布林肯、防长奥斯汀分别与菲方同级别高官三次线上对话，重申1951年《美菲共同防御条约》适用于南海。美对此次事件发展的影响可谓至深。此外，日、澳、欧盟及加拿大等国接连发表声明亦与美方背后运作脱不了干系。正是有了美方的技术和情报援助，菲强硬派势力才可以借机大做文章，也正是因为美国一再保证双边同盟条约适用于南海，菲防务部门才有底气在事件发展中肆无忌惮。

牛轭礁位于南沙群岛九章群礁东北端，因状如中国牛耕时用的牛轭而得名，一向为中国传统渔场。

菲强硬派人士及美方之所以借题发挥、大肆炒作无非是想对杜特尔特政府的南海政策进行“逆向矫正”，促菲与美在南海并肩作战。对美方而言，一方面，美菲修订部队访问协议的磋商已进入关键阶段，中菲海上对峙紧张局势恰可调动菲朝野反华情绪，为美获得杜特尔特政府对其打造升级版的美菲军事同盟关系予以支持和配合创造有利条件。另一方面，可干扰中国—东盟关系发展，破坏中国周边环境。

至于以菲防务、安全和情报部门为代表的强硬派势力长期接受美方的教育、训练、装备和金钱援助，因而在南海问题上历来以支持美方立场为主基调，也是美菲军事同盟的坚决捍卫者，牛轭礁事件恰成为其献媚拜登政府的大礼。

4月中旬，为菲提供卫星技术服务的美公司负责人称，菲方应吸取教训，对其主张的、目前尚无人控制的南海岛礁进行实时监控和巡逻。菲防长洛伦扎纳屡次三番炒作1995年“美济礁事件”和2012年“黄岩岛事件”，也是意图挑起菲国人记忆和仇华民族情绪，从而为其下一步行动创造条件。倘若菲方趁机以仲裁裁决和国际法之名非法占领牛轭礁，中菲关系及南海形势有重返“阿基诺三世时期的轨道”的危险。

原文发表于：《世界知识》

作者系中国南海研究院海洋科学研究所副所长、副研究员 陈相秒