4月13日，日本政府在未穷尽安全处置手段、未全面公开信息、未与周边国家和国际社会协商的情况下，决定以海洋排放的方式处置福岛核电站核污染废水。此决定涉嫌违反国际法，遭到日本国内和国际社会谴责和质疑。据韩联社报道，韩国总统文在寅指示韩政府部门研究向国际海洋法法庭申请临时措施或提起诉讼的可行性。国际司法机制能否作为有效工具遏制并惩治日本政府不负责任的决定及后续行动，需全面考量国家在国际法基本原则和特定条约下所承担的义务、国家责任制度及争端解决机制等一系列实体和程序问题，并结合国际司法实践加以评估。

避免跨境环境损害义务及其责任制度

国际环境法的雏形可追溯至19世纪，当时欧洲出现了就国际河流水资源利用及渔业问题而缔结的条约。20世纪以来，规制环境污染、保护生态环境的国际协定相继出现，比如《美国与加拿大（英国）界河条约》（1909）、《保护海豹公约》（1911）、《国际捕鲸条例》（1931）以及《国际干预公海油污事故公约》（1969）。这一时期，跨境环境污染问题开始受到关注。根据“领域使用管理责任”原则，国家在其领土范围内的任何活动不得侵害他国合法权利。

20世纪60年代以来，随着科技的迅猛发展和人类活动空间的扩张，环境损害造成的地区性、全球性风险显著提升。从航空运输到外空探索、从资源开发到能源输送、从核试验到原子能和平利用，这些活动在推动人类社会发展的同时也带来潜在的环境风险，防止跨境环境损害开始成为国际社会的共同利益和责任。以1972年“联合国人类环境会议”（“斯德哥尔摩人类环境会议”）为标志，国际环境法作为独立的国际法分支正式诞生，并在随后几十年间创设了一系列预防和追责机制。

1972年斯德哥尔摩《人类环境宣言》（《斯德哥尔摩宣言》）和1992年里约《环境与发展宣言》（《里约宣言》）被认为是国际环境法发展史上的两个里程碑。防止跨境环境损害的法律义务被具体化。由“领域使用管理责任”引申出的“不损害他国环境”原则被纳入《斯德哥尔摩宣言》第21条和《里约宣言》原则二，并在众多国际环境法规范性文件和司法判例中被反复引用，使该原则发展成为习惯法。防止跨境环境损害的责任形式也由“过错责任”向“严格责任”（“无过错责任”）发展。

传统国际法认为国家只对其存在“过失”或“故意”的主观因素下从事的不当行为承担责任。在1986年的切尔诺贝利核电站事故中，苏联认为自己不应承担国家责任的理由之一就是“没有过错”。由于“过错责任”在国家从事危险活动而引起损害的追责方面的局限性，“严格责任”应运而生。国际社会针对具有高度危险性、污染风险高的活动,先后制定了《关于核损害民事责任的维也纳公约》《外层空间条约》《国际油污损害民事责任公约》《空间实体造成损害的国际责任公约》《国际防止船舶造成污染公约》《联合国海洋法公约》《及早通报核事故公约》等以“严格责任”为损害赔偿责任制度基础的国际公约，它们在不同程度上规定了国家从事具有高度潜在危险性活动所负的义务标准，以及对损害后果所应承担的国际责任。

跨境环境损害的追责与预防机制

根据上述国际法原则、规则及一系列国际条约规定的义务追究一国的跨境环境损害赔偿责任，前提之一是损害结果的发生。通过特定争端解决途径进行索赔，还须满足习惯国际法及特定条约所辖制的程序法规则，这就包括对谈判、调停、调解、仲裁或司法解决等方法的准确运用。

国际环境法史上首起跨境环境损害赔偿案“特雷尔冶炼厂仲裁案”，就是以仲裁方式解决美国、加拿大两国之间的争端的。该案起因是加拿大在特雷尔附近设立的铅锌冶炼厂（距美国边界十余公里）从1896年起释放大量硫化物，使美国华盛顿州农业遭受损害。污染受害者在其后数十年间试图通过美国国内法院以及根据1909年《美国与加拿大（英国）界河条约》建立的国际联合委员会解决争端，均无果而终。美加两国最终决定将争端提交仲裁，并于1935年签署仲裁协议。1941年仲裁委员会作出裁决，认定加政府对特雷尔厂的污染行为负有责任。此后，国际法院审理的“科孚海峡案”（1949）、“拉努湖仲裁案”（1957）、“核试验案”（1974）、“多瑙河水坝案”（1997）等，均对跨境环境损害赔偿法律制度的发展完善发挥了重要作用。

针对日本决定排放核废水，韩国考虑提出两种程序，即申请临时措施和提起诉讼，实际上均属于依据《联合国海洋法公约》争端解决部分之规定而向国际海洋法法庭提起司法程序。法庭临时措施制度是为防止海洋环境可能在最终裁决作出前遭受损害而先予规定的保护措施。在国际海洋法法庭审理的“莫克斯工厂案”中，爱尔兰认为位于英国的一家名为莫克斯的核燃料工厂可能会对其海洋生态环境和渔业资源造成损害，因此将其与英国有关海洋环境保护的争端提交《联合国海洋法公约》附件七下的仲裁程序，同时向国际海洋法法庭申请临时措施，以阻止莫克斯工厂投入运营。然而，由于不存在直接表明实质性损害结果可能发生的证据，法庭并未支持爱尔兰的诉求。

司法程序并非国际法救济方式的全部。通过司法手段“维权”，不仅需要明确的法理依据做基础，更需要充分的科学证据做支撑，还须履行一系列法定程序以满足法庭确定管辖权的基本要求。在实践中，针对潜在跨境环境风险积极开展事前预防与国际合作才是正道。随着1992年《里约宣言》明确提出风险预防原则，国际环境法不再以对环境损害的补偿为首要任务，而是更加看重对潜在环境损害的控制和预防、对自然资源和生态系统的保护与可持续利用。作为事前预防的主要手段，环境影响评价程序被纳入《联合国海洋法公约》。《公约》第206条规定，各国如有合理根据认为在其管辖或控制下的计划中的活动可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化，应在实际可行范围内就这种活动对海洋环境的可能影响作出评价，并向主管国际组织和各缔约国提出这种评价结果的报告。1991年的《关于环境保护的南极条约议定书》、1992年的《气候变化框架公约》及《生物多样性公约》等都将环境评价确立为法定程序。

而在国际合作方面，日本政府不仅需要同本地区国家磋商，还应同各主管国际组织保持合作；不仅要同致力于核技术安全与和平利用的国际原子能机构沟通，还应同主管渔业事务的联合国粮农组织、主管保护与保全海洋环境的联合国环境规划署、主管航运事务的国际海事组织以及主管海洋科学研究事务的政府间海洋学委员会等国际机构保持合作并获许可。

原文发表于：《世界知识》2021年第10期

作者为中国南海研究院助理研究员、英国中央兰开夏大学国际法与比较法研究所助理讲师 叶强