从今年1月20日正式就任美国第46任总统以来，拜登上台至今已逾百日。在处理对华关系上，拜登政府延续了特朗普政府将中国视为战略竞争对手的立场，但不同于特朗普政府的是，拜登政府正尝试以“战略耐心”寻求和中国打交道的“新方法”。为了区别于前任并凸显其决策的“理性”，拜登政府的对华外交政策制定寻求多方建议和评估，2月11日，拜登宣布成立国防部中国工作小组，全面评估与中国有关的国家安全策略，要求在四个月内就美国对华军事战略、双边防务关系和美军部署等提出政策建议。[i]次日，拜登首次与中国国家主席习近平通话，之后白宫发言人表示，两国领导人的通话不会改变美国的对华政策，美国将通过跨部门的内部审核形成一个完整的对华战略。[ii]

一、拜登政府的对华政策雏形

3月以来，拜登政府先后发布了《临时国家安全战略指南》（以下简称“《临时指南》”）和2021年《美国情报系统年度威胁评估报告》（以下简称“《威胁评估报告2021》”），美国国会民主、共和两党两名资深参议员跨党派联名提出“战略竞争法案”（Strategic Competition Act），这些文件勾勒出拜登政府的对华政策轮廓。

白宫3月3日发布的《临时指南》将中国置于重要位置，明确拜登政府继承特朗普政府将中国列为对手的战略思路，认为中国正变得更加“独断”（“assertive”），并“投入了大量精力来遏制美国的力量，阻止美国捍卫其在世界各地的利益和盟友”，[iii]是唯一有实力挑战美国主导的国际秩序的国家。

主管美国情报体系工作的美国国家情报总监办公室于4月13日出炉的《威胁评估报告2021》聚焦未来一年里美国面临的“最直接、最严重的威胁”，[iv]将中国列在威胁名单的首位，称中国正日益成为与美国“势均力敌”的竞争者，在经济、军事及技术等多个方面对美国进行挑战。现阶段，拜登政府将继续谋划具有操作性的对华政策，并同步推进谋求两党支持。

4月22日，美国参议院外交委员会高票通过跨党派的“战略竞争法案”，以支持美国接下来在世界范围内，与中国就技术、影响力、外交、安全、价值观、经济等领域全方位进行竞争。该法案若能顺利通过国会审议，将为拜登政府接下来对华全方位遏制政策的制定和落实提供法律保障。[v]

二、新瓶装旧酒：拜登政府的南海政策

南海问题和台湾问题是拜登政府负责外交和安全的内阁成员在对华政策上谈及最多的两个议题。国务卿布林肯、国防部长奥斯汀、国家安全顾问沙利文在谈到印度洋-太平洋地区安全事务和中国时，几乎是言必提“南海”。

国内外学术界一致认为，拜登政府的南海政策与其前任几无差别，二者都将中国在南海的行为视为对美国在这一地区的利益的挑战。即使如此，拜登政府的南海政策仍然呈现出一些个性化的特点，可以归为几个方面：

第一，域内拉拢盟友和伙伴国。1月27日，国务卿布林肯在与菲律宾外长洛钦通话时表示，美国拒绝接受“中国在南海超出国际法所允许的海洋主张，将与东南亚国家一道抗衡来自中国的压力”。[vi]2月16日，布林肯也在与印尼外长蕾特诺通话时重申“东盟中心性”（ASEAN-centrality），希望保持南海“自由和开放”。[vii]3月下旬牛轭礁事件发酵以来，国务卿布林肯、国防部长奥斯汀和国家安全顾问沙利文等先后发表声明公开支持菲律宾。自上任以来，国防部长奥斯汀先后在与菲律宾、印尼等国防长的通话中表达了对南海局势的关切。

第二，把南海议题纳入多边框架。3月30日，在美日韩三国高级官员会晤前的新闻发布会上，白宫发言人表达了“对南海和其他地区更为广泛的地区安全问题的担忧”。[viii]在3月12日第一次美日印澳“四方安全对话”（Quad）后，国家安全顾问沙利文在新闻发布会上表明南海问题是关键的地区问题，“四国机制”领导人在会上讨论了“在南海和东海的航行自由和不受胁迫的自由”等内容。[ix]5月5日，七国集团外长会发表公报，严重关切东海、南海局势，称“2016年7月12日仲裁庭根据《联合国海洋法公约》作出的南海仲裁案裁决是和平解决南海争端的重要里程碑和有益基础”。[x]

第三，保持稳定的军事活动。拜登上台后美国战舰军机保持高频进出南海。截至目前，拜登政府的“航行自由行动”已实施三次，与特朗普上任初期五个月未实施形成显著对比，释放常态化信号：2月5日，“麦凯恩”号导弹驱逐舰擅自闯入西沙水域；2月17日，“罗斯福”号驱逐舰进入南海，在南沙群岛实行“航行自由行动”；5月20日，“威尔伯”号导弹驱逐舰非法闯入中国西沙领海。与此同时，美国及其盟友在南海周边保持常态化的演习。1月23日，“罗斯福”号航母打击群穿越台湾南部的巴士海峡，进入南海水域进行演习；2月9日，“罗斯福”号航母打击群与“尼米兹”号航母战斗群在南海进行了双航母作战训练；4月4日，“罗斯福”号航母打击群经由马六甲海峡进入南海活动；4月6日至7日，“罗斯福”号航母打击群与马来西亚皇家空军在南海举行演习；4月12日至23日，美菲重启去年因新冠肺炎疫情而取消的“肩并肩”联合军事演习。根据中国国防部的数据，美现政府就职以来，美军舰在中国当面海域活动频次比去年同期增加逾20%，侦察机活动频次超40%。[xi]

第四，强调借重区域外盟友和伙伴的参与和支持。拜登在大选前曾在《外交事务》上刊文阐述其对内外事务的政治理念和政策主张，关于应对中国，他表示：“中国是一个特殊的挑战……应对这一挑战的最有效方法就是建立美国与同盟国和合作伙伴的统一战线以抵抗中国”。[xii]目前，在以意识形态和价值观联合其他国家与中国对抗中取胜成为美国对华政策主要的战略目标。拜登上任后不久便与各方盟国领导人开展对话，反复强调同盟战线的重要性，而美国的盟友在南海问题上采取的行动证明，联合盟友共同应对中国的策略已初具成效。一方面，部分域外国家频繁在南海举行联合军演和派遣船只经过，扰乱地区安宁。2月初，法国“翡翠号”核潜艇（SNA Emeraude）和“塞纳号”支援舰（BSAM Seine）在南海执行所谓“航行自由”行动。[xiii]同月，法国又派出一艘准航母及护卫舰在南海“加强军事存在”。此外，英国、德国也纷纷效仿称将在今年派遣航母和军舰穿越南海。另一方面，以热点事件为由屡发涉南海声明，干涉区域内事务。4月17日，拜登和菅义伟在白宫会晤后发表联合声明，明确反对中国在南海的“非法海洋权利主张和活动”。[xiv]针对牛轭礁事件，4月24日，欧盟发言人又发表声明关注南海局势，称中国大型船只在牛轭礁附近活动危及该地区和平与稳定并提及了2016年南海仲裁案。[xv]

三、国内政治与国际秩序：拜登政府南海政策的逻辑

拜登政府的南海政策是美国国内政治和印太地区战略相互调和的产物。

推动两党团结是拜登延续特朗普政府南海政策的重要考量。许多美国学者责难，特朗普给拜登留下的是一个四分五裂的美国。拜登上任前后也一再强调，重新把分裂的美国团结起来是当务之急。4月28日，拜登在上任百日国会演讲中呼吁民主共和两党团结抗中。[xvi]布林肯在此之前也发表过类似观点。民主党和共和党对美国在南海打压中国意见一致，因此南海问题是拜登寻求两党建立共同立场的重要抓手。

继续利用南海问题遏制中国影响力向外延伸也符合拜登政府重塑美国全球领导力的战略诉求。美国国会研究服务处2018年以来持续更新发布《中美在南海和东海的战略竞争》报告，渐渐将美国在南海的利益锁定在三个方面：一是维持美国主导的地区安全架构稳定，包括履行美国在西太平洋地区对菲律宾等国的安全承诺、确保对美国及其盟友和伙伴国有利的势力均衡；二是控制地区规则的主导权，包括解决海洋争端的方式、海洋自由原则的定义等；三是阻止中国获取东亚地区霸权，包括防止中国在南海划设领海基线、宣布防空识别区、在黄岩岛开展岛礁建设、干扰菲律宾对仁爱礁坐滩船只人员的补给，以及要求中国遵守仲裁裁决等。[xvii]概括来讲，美国在南海的战略目标是服务更大范围的西太平洋地区秩序主导权。

美国在南海的政策行动是由“利益导向+威胁导向”混合驱动的。美国明显感觉到中国南海的岛礁建设、海军实力的提升、海上执法能力的增强以及通过“南海行为准则”磋商获得的议程设置影响力的增加等等，都将挑战本地区现有的权力分配格局，可能会动摇其对西太平洋地区秩序的主导地位。美国对综合实力和全球影响力快速增长的中国越来越不安，迫切需要一些抓手或支点，从经济、安全等各个领域将其眼中的“中国的势力范围”推回到原来的状态。因此，美国试图借助南海问题作为开展与中国全方位战略竞争，尤其是在安全领域竞争的一个重要抓手，以此实现美国独享地区秩序支配权的利益目标。

四、浪子回头还是一条道走到黑：拜登政府南海政策的未来

未来拜登的南海政策发展有以下五个特征值得特别关注：

一是拜登政府领导下的美国将在“放弃中立”的道路上越行越远。从2019年宣布《美菲共同防御条约》适用于南海，到2020年7月13日美国前国务卿蓬佩奥南海政策声明中支持菲、越、马、文及印尼专属经济区主张并全面反对中国的南海权利主张，逐步使美国的南海政策偏好清晰化。近期美国在中菲牛轭礁渔事纠纷的表态更是直接站在了菲律宾一方。

二是追求对其有利的实力均衡的美国在南海的军事行动不会减弱。

三是拜登政府还将加强其与南海周边国家的关系，如依靠海警提升其他争端国的海上执法能力，加强和南海周边国家的联合演习，构建情报共享网络等。

四是未来美国可能会带领日本、印度、英国、澳大利亚等国一起公开干预以“准则”磋商为主要内容的地区规则秩序构建。

五是美国会在情报分享、战术行动、后勤保障、基地使用等领域加强与盟友及伙伴国的合作。

[i] https://www.defense.gov/Explore/News/Article/Article/2500271/biden-announces-dod-china-task-force/

[ii] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2021/01/25/press-briefing-by-press-secretary-jen-psaki-january-25-2021/

[iii] https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf

[iv] https://www.dni.gov/files/ODNI/documents/assessments/ATA-2021-Unclassified-Report.pdf

[v] https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/DAV21598%20-%20Strategic%20Competition%20Act%20of%202021.pdf

[vi] https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-with-philippine-secretary-of-foreign-affairs-locsin/

[vii] https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/2506093/secretary-blinkens-call-with-indonesian-foreign-minister-marsudi/

[viii] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2021/01/25/press-briefing-by-press-secretary-jen-psaki-january-25-2021/

[ix] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2021/03/12/press-briefing-by-press-secretary-jen-psaki-march-12-2021/

[x] https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage_en/97842/G7%20Foreign%20and%20Development%20Ministers%E2%80%99%20Meeting:%20Communiqu%C3%A9

[xi] https://china.huanqiu.com/article/42v0BFRxKcW

[xii] https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-01-23/why-america-must-lead-again

[xiii] https://www.navalnews.com/naval-news/2021/02/a-french-navy-ssn-patrolled-the-south-china-sea/

[xiv] https://www.reuters.com/world/china/biden-welcome-japans-suga-first-guest-key-ally-china-strategy-2021-04-16/

[xv] https://www.reuters.com/world/china/eu-blames-china-endangering-peace-south-china-sea-2021-04-25/

[xvi] https://www.reuters.com/world/us/biden-talks-tough-china-first-speech-congress-2021-04-29/

[xvii]https://fas.org/sgp/crs/row/R42784.pdf

作者系中国南海研究院助理研究员 宋润茜、中国南海研究院助理研究员 吴磊