近日，修订后的《中华人民共和国海上交通安全法》正式施行，这是中国在全面深化改革开放和全面依法治国背景下推进依法治海的新举措。

该法自修订以来引发国际社会关注，但美国、澳大利亚两国防务部门却强行将其与所谓“南海的航行自由”问题挂钩；一些西方媒体还炒作中国通过修法强化在南海的权利主张，甚至鼓噪该法部分条款会导致海上冲突风险升高。

这种狭隘认识和无端揣测不是出于对同一客观事物不同层面的理解，而是美澳等国近年来总是戴着有色眼镜看待中国的固有偏见的反映，也没有脱离在涉海问题上以其单方面理解滥用“航行自由”对华抹黑的惯用手法，对中国《海警法》如是，对《海上交通安全法》依然如是。

海上交通安全是海洋治理的有机组成部分，不仅关系到海上客货安全和海上运输秩序，也与海洋资源开发、海洋环境保护、海上人命救助等治理议题息息相关。

中国从1984年起施行《海上交通安全法》，逐步建立起了海上交通安全管理的基本框架和制度体系。随着中国海洋强国战略、交通强国战略的实施和21世纪海上丝绸之路建设的推进，原有法律法规已难以适应海上交通安全和海事海运治理的新形势、新要求。

作为海洋大国和海运大国，中国面临的海上交通环境日趋复杂，管辖海域空前繁忙，航行船舶、海上设施数量增多，且呈现大型化、专业化的趋势，安全风险和管理难度加大。

原有的《海上交通安全法》在实施过程中逐步出现了法律依据不够明确、制度规定不够具体、监管措施难以落实等问题，需要结合新形势针对新问题对其进行修订。

中国是世界第二大经济体和第一大货物贸易国，港口吞吐量稳居世界第一。中国的海上交通安全已经从传统意义上的安全生产层面延伸拓展到经济安全、战略安全层面，其国际性、外向性正在不断凸显，中国保障海上交通安全的努力对于维护国际航运正常秩序和国际航运业健康稳定发展的作用也不言而喻。

从这个意义上讲，中国修订《海上交通安全法》，构建高质量的海上交通监管与服务体系，也是推动完善国际海事规则体系和积极参与全球海洋治理的重要国内立法实践。

从1989年至今，中国已经16次连任国际海事组织A类理事国。截至目前，中国加入的各类国际海事公约及政府间相关协定中涉及缔约国、船旗国和沿岸国义务的事项有700余项。

新修订的《海上交通安全法》对中国缔结或加入的一系列国际海事公约内容进行了系统性的国内法转化，实现了国内法和国际法的有机对接和协调，向国际社会表明中国忠实履行条约义务、参与国际海事合作、维护海洋航运秩序、提供有关国际公共产品的立场和意愿。

《海上交通安全法》规定，潜水器、核动力船舶、载运放射性物质或者其他有毒有害物质的外国籍船舶进出中国领海应向海事管理机构报告。这一规定与美澳所言的“航行自由”问题无关。

从《联合国海洋法公约》（下称《公约》）的规定上看，沿海国可以制定关于主权管辖海域内的航行安全及海上交通管理、保全沿海国的环境和污染防控的法律和规章。

《公约》虽未明确规定外籍潜水艇和其他潜水器进入领海应向沿海国报告，但也没有当然性地排除沿海国在有必要保护其和平与安全利益时采取符合《公约》精神的适当措施的权利。《公约》规定沿海国可要求油轮、核动力船舶和载运核物质等船舶在指定或规定的海道通过。

《海上交通安全法》关于此类船舶应向海事管理机构报告的规定与《公约》条款精神并不相违，更多是从可操作性出发的管理措施的具体化。

在国际实践中，出于维护国家安全、维持航道秩序、保护海洋环境等目的，许多国家都依据《公约》对外国籍特定类型船舶进出本国领海作出了规定。

新西兰、埃及、马来西亚、罗马尼亚、马尔代夫、沙特阿拉伯、马耳他、墨西哥、伊朗等16个国家规定核动力船舶或载运放射性物质船舶进入本国领海需要提前获得批准；阿联酋、巴基斯坦等国要求核动力船舶或载运放射性物质船舶进入领海需提前通知；法国和斯洛文尼亚规定载运放射性物质船舶须在规定航道航行或分道通航。

至于航行自由，则绝非一个不证自明的法律概念，它的存在基于航行活动所在海域的法律地位。领海属于沿海国的主权管辖海域，外国船舶在沿海国主权管辖海域内享有的是“航行权利”，包括无害通过的权利，而在主权管辖外海域享有的才是“航行自由”。这种表述差异与航行活动所处海域的不同法律地位密切相关。

《公约》确定的海洋法律框架是以划分不同法律地位的海洋区域为基础的。海洋区域法律地位的确定以及每一区域内各国的权利与义务，包括航行制度，是缔约国直接通过协议实现的微妙平衡。

外国船舶在沿海国主权管辖海域的航行权利不是源于“航行自由”，将这种航行权利等同于“航行自由”的主张显然会损害沿海国的权利，打破沿海国和其他国家权利义务的平衡。而个别国家或基于地缘政治考量而泛化“航行自由”概念，或试图通过所谓“航行自由行动”在《公约》的解释和习惯国际法的演进上施加单方面影响，其后果不仅不会对缔约国在解释和适用《公约》上的分歧起到弥合作用，还可能影响甚至破坏国际海洋法体系的权威性与完整性。

原文发表于：《观察者网》

作者系中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长、副研究员 丁铎