本文摘要

“2021年，南海局势基本延续总体稳定可控、局部动荡不安的演变路径。随着美国拜登政府上台，美国新一届政府的南海政策呈现对抗性导向，美国主导的南海军事化初见雏形，域内声索国的单边行动此起彼伏……”

在接受中央广播电视总台南海之声专访时，中国南海研究院创始院长吴士存如此总结他对于2021年南海局势的评价。如何破解当下的南海僵局？中国将如何在南海问题上提升实力、保持定力？2022年南海局势将走向何方？吴士存给出了他的答案。

资料图：中国海军辽宁舰

“美国在南海问题上已经转向全面抗中”

南海之声：您曾对2020年的南海局势有一个评价——由治向乱，那么对于2021年南海的局势，您有什么观察？

吴士存：总的来说，在即将过去的2021年，南海形势还是在延续总体稳定可控、局部动荡不安的路径演变，但同时也出现了一些新的特征。

第一个就是美国的南海政策趋于成型。从2020年7月13日前任国务卿蓬佩奥南海政策声明到2021年7月11日现任国务卿布林肯南海政策声明可以看出，美国在南海问题上不再中立，美国奉行以中国为目标的全面对抗政策。第二个特征就是美国主导的南海军事化已见雏形。一个是“四国机制”。“四国机制”的推进速度超出了人们预期，还出现了扩大化和向南海延伸的趋势。第二个就是所谓的美英澳联盟AUKUS。在我看来，它还不只是简单的帮助澳大利亚打造一个核潜艇部队，还有网络安全、情报共享，甚至人工智能等领域的合作，这是一个全方位的合作。再一个就是在域内，美国和菲律宾、越南在军事安全领域的合作也在提升和推进。第三个特征就是声索国在南海争议地区的单边行动，油气开发、单方面执法等一系列行动，此起彼伏。

从积极方面看，（当前南海形势）总体是保持稳定的。中国作为南海最大的沿岸国，也是捍卫南海和平稳定最重要的国家。中国致力于推动“南海行为准则”磋商，“准则”磋商已经进入了第二轮审读，目前完成了序言部分的审读，所以它在有序推进。再一个就是中越之间、中菲之间解决南海问题的双边磋商机制也一直在有效的运行，这些都是积极的因素。

“东盟处境两难，但并不会作为一个整体站在中国对立面”

南海之声：从2021年6月以来，美国加大了对东南亚地区的关注力投射，包括您刚才提到的美国和个别国家的军事化合作的提升，您觉得在这样的形势下，东盟是否能够继续保持它的独立性？

吴士存：美国虽然声称不要求东盟“选边站”，但事实上美国所作所为就是要迫使东盟在与中国对抗问题上，在南海问题上要站到美国这一边。从2021年以来的一些访问看得出来，领导人视频会议、外长视频会议，这一系列举措，一是在拉东盟，二是在一些问题上面试图让东盟“选边站”。

所以我说东盟面临一个两难境地。东盟虽然声称不选边站，但东盟又难以摆脱这种困境。在安全上面他还是希望美国能够提供保护。在经济上面因为中国已经连续十二年是东盟的第一大贸易伙伴，东盟从2020年开始又成为中国的第一大贸易伙伴，在经济、贸易甚至投资领域谁都离不开谁。我倒不担心东盟作为一个地区组织站到中国的对立面，但是在和中国的一些合作问题上面，因为美国的影响力可能会导致一些（东盟）国家会说“No”。比如说“准则”磋商，美国的态度变化也影响了一些东盟国家在“准则”磋商问题上的态度，这就是对东盟的影响。

“2022年达成‘南海行为准则’，挑战巨大”

南海之声：2022年是《南海各方行为宣言》签署20周年，您觉得有没有可能利用这样的契机，让“南海行为准则”（COC）磋商取得一些关键性的突破？

吴士存：这是一个很好的问题。2021年8月，王毅外长访问柬埔寨的时候就提出来，希望柬埔寨在“准则”磋商上再发挥积极作用，争取2022年在柬埔寨担任东盟轮值主席国期间完成COC的磋商。这是一个良好的愿望。我觉得无论是中国、东盟或者作为轮值主席国的柬埔寨都应该朝着这样一个目标去努力。

但是我觉得困难和挑战还是巨大的，还不能过于乐观。主要障碍在哪儿？一个就是美国的南海政策变化。美国由原来支持COC磋商，现在变成不支持，甚至于阻挠。美国有他的代理人，美国的立场和态度的变化影响了这些国家。我觉得这是一个消极因素。再一个仲裁裁决也有负面影响。再一个就是一些声索国参与COC磋商的预期目标现在又发生变化了。他们认为在“准则”磋商完成之前，是他们在南沙地区，尤其是在争议地区通过单边油气开采、渔业执法等行动来扩大和巩固他们既得利益的一个最佳窗口期。窗口期对他们来说拉得越长越好。这就是我说的对COC磋商还不能过于乐观，因为有很多的挑战和因素在起作用。

资料图：中国海军055级南昌舰

“提升维权维稳能力与推进海上合作非常重要”

南海之声：当下南海的局势，一方面是美国积极的部署和拉拢，另外一方面域内的国家也开始一些相对激进的举动。您觉得中国如何能保持定力，提升应对的实力？

吴士存：对我们来说确实是挑战巨大。因为中国作为最大的南海沿岸国，又是南海诸岛真正的、唯一的主人，另外南海和平稳定也关切到我们的切身利益。我们应该在致力于维护南海和平稳定的同时，从三个方面来做工作。

第一个就是提升我们维护南海和平稳定，维护我们在南海的权益主张的能力。美国之所以现在还可以开展所谓“航行自由行动”，挑战所谓的“过度海洋声索”，我认为从某种意义上来讲我们的威慑力还不够，所以能力提升就是要在南海方向整合我们的海上力量，包括海军、海警等海上力量整合起来，提升我们维权、维稳的能力。另外，还要利用我们的岛礁，在建设部署防卫设施的同时，要增加面向东盟，尤其是南海沿岸国的公共服务产品。比如说海上搜救、助航设施、海洋环境的监测。我觉得这也是我们要兑现承诺的一个方面。

第二个，还是要尽快推进“准则”磋商。大家担心南海和平稳定受到影响，因为现在没有一个有约束力的机制和规则来管控南海。这个规则需要大家来共同遵守，以维护南海和平稳定为根本目标，加强各自的互信水平，推动南海合作。所以我觉得对COC磋商我们还是要有紧迫感。

第三个方面就是推进海上合作。中国和东盟之间，中国和南海沿岸国，中国和南海声索国如果没有合作，我认为就很难提升互信，这不利于南海问题的最终解决。但南海合作现在说起来容易，做起来难。所以怎么样把这些国家吸引到海上合作来，我觉得这是我们要做好的一篇文章。比如说，选择一个大家共同感兴趣的领域，海洋环保，另外渔业资源的保护，再一个领域我觉得就是海上搜救。一定要选择一些大家都能够接受的海上合作领域和项目，做大共同利益的蛋糕，通过这个来增强互信。

“2022年南海局势不容乐观”

南海之声：如果要给2022年的南海局势做一个预判，您觉得它会朝哪些方面去演变，哪些因素会成为影响它的关键性因素？

吴士存：2022年南海局势不容乐观。一个还是美国因素，可以看出来现在中美之间的博弈应该是全方位的。在南海问题上面，我觉得美国可能从军事安全领域给我们施加的压力会更大，也就是美国主导的南海军事化对我们构成的压力。四国机制向南海延伸，AUKUS三国机制又开始形成。2022年6月，菲律宾就要出现一位新的总统了。因为美菲合作的加强，仲裁裁决死灰复燃，由此导致中菲关系受到一定程度的影响，对南海形势产生负面影响，这是大概率事件。再一个“准则”的磋商。我们希望能够在《南海各方行为宣言》（DOC）签署20周年的时候把“准则”谈下来，但是现在干扰因素、挑战太多。我觉得“准则”的磋商2022年有可能停滞不前，甚至于难产这样一种风险不能低估。第三个还是声索国的单边行动。我认为单边行动2022年会比2021年更频繁，将对南海形势阶段性的升温、动荡产生较大的影响。