前言

2021年是中国-东盟建立对话关系30周年。在过去的30年里，中国-东盟关系发展迅猛，双方在贸易和投资、人文交流等领域的合作取得了丰硕的成果。相比于经贸合作与人文往来，中国-东盟之间在军事与安全领域的合作相对滞后，这也成为双边关系全面发展过程中的一块“短板”。中国-东盟建立对话关系以来，双方在安全领域的对话与合作取得哪些成就？经历哪些坎坷？面临哪些挑战？未来的出路在哪里？为此，本期特约记者采访了中国南海研究院创始院长、中国-东南亚南海研究中心理事会主席吴士存教授，请他就这些问题进行系统梳理和深入解读。

补齐“安全合作短板”是新时代提升中国-东盟关系的不二法门

——专访中国-东南亚南海研究中心理事会主席、中国南海研究院创始院长 吴士存

中国-东盟关系30年

《领导文萃》：中国与东南亚地区可以说是一衣带水、山水相连，而且有着悠久的交往史。尤其是1991年冷战结束后，中国与东盟建立了对话关系，双边关系翻开了新的篇章。那么，该如何理解1991年以来中国-东盟关系的发展历程？

吴士存：1991年7月19日，以中国外长钱其琛应邀第一次参加在吉隆坡举行的第24届东盟外长会议为标志，中国与东盟正式建立对话伙伴关系。但在此之前，中国与东南亚地区或东盟就已经建立密切的往来关系，同时双方能在冷战结束后建立对话伙伴关系也是经过共同不懈的努力并打下了坚实的基础。

这一关系的发展大致可以分为三个阶段：

第一阶段：对立状态。

东盟的前身可以追溯到泰国、马来亚、菲律宾于1961年7月31日成立的“东南亚联盟”(ASA)。但“东南亚联盟”此后因菲马领土争端和新加坡与马来西亚分治而瓦解。直到1967年8月，泰国、马来西亚、新加坡、菲律宾、印尼五国外长在曼谷举行会议，同时发表《东盟宣言》，正式宣告成立新的东南亚地区组织——“东南亚国家联盟”。但是在美苏对抗的两极格局下，中国与东盟间的关系直到1970年代之前一直处于对立状态。

第二阶段：反复中开始上升，双边合作以经贸领域为主。

进入20世纪70年代，随着中美关系的缓和及建交，中国-东盟关系也进入了新的发展阶段。1975年中国正式承认东盟。1978年11月，邓小平访问新、马、泰，强调中国愿意与东盟国家建立经贸和科技交往关系。20世纪80年代，中国与东盟经贸合作不断扩大，但此时南海争端开始显现，中国政府随后提出“搁置争议，共同开发”倡议。此后直到冷战结束前夕，中国分别与印尼、文莱、新加坡建交。

第三阶段：冷战后进入发展快车道，双边关系全面提升。

1991年冷战结束后，中国-东盟关系进入了快车道。1996年，中国成为东盟全面对话伙伴。1997年，中国-东盟举行首次领导人非正式会议，同时宣布建立“面向21世纪的睦邻互信伙伴关系”。2002年11月，双方签署了《全面经济合作框架协议》，确立了2010年建成中国-东盟自由贸易区的目标。2003年，中国作为非东盟国家率先加入《东南亚友好合作条约》，同时将双边关系提升到“面向和平与繁荣的战略伙伴关系”。2010年中国-东盟自贸区正式建成，2015年11月双方正式签署《关于修订〈中国-东盟全面经济合作框架协议〉及项下部分协议的议定书》，2019年10月《议定书》全面生效，这标志着双边升级版自贸区建设正式启动。

《领导文萃》：2021年恰好是这一重要事件30周年。在过去30年里，中国-东盟关系在政治、安全、经济、人文等领域都取得了哪些成就？呈现出什么样的特点？

吴士存：随着1991年美苏两极对抗体系的结束，国际环境发生积极变化，全球化和区域一体化迎来新一轮浪潮，中国与东盟之间的经济、人文旅游等各个领域的合作都迈向了新的台阶，并取得了举世瞩目的成果。

在经济领域，双方贸易规模以令世界惊讶的速度持续扩大。双方贸易额从1991年的79.6亿美元，扩大到2020年的6852.8亿美元，30年间增长了85倍。2010年起中国超越日本和欧盟成为东盟持续至今的最大贸易伙伴。2020年东盟又取代欧盟成为中国最大贸易伙伴。同样，在投资领域，东盟已经成为中国最主要对外投资目的地和外商直接投资来源地，截至2021年6月底，中国和东盟国家相互累计投资总额超过3100亿美元。

在人文旅游领域，中国与东盟互为主要旅游客源国和目的地，2019年双方人员往来突破6500万人次大关，每周往来航班已近4500架次。此外，双方互派留学生人数超过20万。

总的来讲，30年里中国-东盟关系呈现三方面特点：一是经贸领域合作突飞猛进，形成了双边关系持续发展的引擎。区域经济一体化的速度及水平在全球范围内的区域合作案例中属于佼佼者。二是人文旅游交流是双边关系中的最大亮点，为彼此夯实互信基础创造了条件。三是军事安全领域的合作仍显不足，虽取得一定的成就，但进展相对缓慢，不仅滞后于双方经贸领域合作，也落后于东盟与其他域外国家的合作水平。

中国-东盟安全关系的成就及坎坷

《领导文萃》：国际及地区局势在冷战后经历了复杂深刻的变化，恐怖主义、跨国犯罪等非传统安全威胁上升，世界各国之间围绕安全领域的互动深度调整。在这一背景下，中国-东盟在安全领域互动取得了哪些成果？

吴士存：在安全领域，中国与东盟国家间的合作可以分为传统安全和非传统安全两个层面。

在传统安全领域，双方互动主要以南海问题为主要内容，同时中国与东盟国家也围绕地区热点展开对话。具体包括：

第一，利用东亚领导人峰会、东盟地区论坛等区域安全多边机制展开互动。此外，中国2003年作为第一批非东盟国家加入《东南亚友好合作条约》。

第二，自2011年2月起，中国与东盟每年举行防长非正式会晤，这一机制成为双方增进政治安全互信及讨论国际和地区安全事务的主要渠道，也为彼此推进安全合作、提升安全关系创造了条件。

第三，双方建立海上联合演习机制。2018年10月，中国海军与东盟国家海军在广东湛江以东海空域举行双方首次联合军事演习。2019年4月，中国与泰国、菲律宾、新加坡、越南及印尼和老挝等国在青岛外海举行联合军事演习，其中印尼和老挝派出观察员观摩演习。

第四，以落实《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》）高官会及联合工作组会议为主要机制，双方针对南海安全形势建立了常态化的磋商。中国-东盟落实《宣言》后续行动高官会自2004年12月首次举行，至今已召开19次，为管控双边关系中的“南海因素”建立了稳定有效的沟通机制。

在非传统安全领域，中国与东盟发表《关于非传统安全领域合作联合宣言》，确定重点围绕打击贩毒、偷运非法移民，以及贩卖妇女儿童、海盗、恐怖主义、武器走私、洗钱、国际经济犯罪和网络犯罪等领域逐步建立稳定的合作关系。此外，中国与东盟国家还针对性地通过《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》等机制及海上执法等多种形式，合作应对打击海盗和海上武装抢劫等海洋安全挑战。

《领导文萃》：中国与东盟在贸易投资、人文旅游等其他领域的合作取得令人欣喜的成果。相比之下，中国与东盟在安全领域的合作与双边关系、经贸等并不相称。中国与东盟安全关系究竟存在哪些不足和问题？

吴士存：中国-东盟安全关系发展存在几方面问题：第一，安全合作还处于初级阶段。一般来讲，稳定、正式和以建立共同安全政策为目标的防务与安全磋商机制，以及开展以条约或协议为基础的旨在维护区域共同安全为目的的联合演习、巡航等行动，才是国家之间安全合作进入较高水平的重要标志。但相对而言，目前中国与东盟及其成员国之间的安全合作仍然停留在以友好性磋商为主的低水平阶段。

第二，东盟国家对中国的安全互信水平相对较低。互信是国家之间深化安全合作的重要前提条件，也是相互间安全关系的重要内容。新加坡尤索夫伊萨东南亚研究所2021年2月发布的调查报告显示，东盟国家对中国的“不信任度”自2018年以来持续呈现增长趋势，2020年调查中有部分受访者表示对中国不信任；有不少的受调查者认为中国最具政治和战略影响力，其中相当一部分人对中国的政治与战略影响力表达了担忧；有受访者认为中国是“善意和仁慈”的大国，有意维护区域现有秩序和政治格局。这份报告调查对象包括政府机构、区域与国际机构、民间组织、学界、商界和媒体界人士，在一定程度上代表东盟国家精英界和接近决策层的意见倾向。因此，受东南亚国家精英阶层接受西方教育和影响较为普遍、中国与东盟一些国家存在领土争端、美国等西方国家主导的话语体系等多方面因素的影响，东盟国家对中国安全领域的信任程度一直处于相对较低的水平。

第三，提升安全关系进展缓慢。在过去的30年中，中国与东盟互相成为最为重要的贸易合作伙伴，且这一趋势将随着《区域全面经济伙伴关系协定》的生效和中国-东盟自贸区升级版的推进而持续发展。相比之下，双方的防务与安全合作明显滞后，对话与合作的政治意愿、制度设计、互动水平等等都远不及经贸领域所取得的成就。更有甚者，东盟对中国安全领域的“不信任”感，不仅未随着双方交往的加深而逐步减弱，反而呈现出“回升”与“增强”的发展态势。比如，前面提及的新加坡尤索夫伊萨东南亚研究所2021年2月发布的调查报告显示，中国虽然是新冠肺炎疫情暴发后给予本区域最多援助的国家，但受访者对中国的信任度连续三年仍然没有改善。

《领导文萃》：那么，导致中国-东盟安全关系发展相对滞后的原因是什么？

吴士存：原因有三个方面：

第一，南海问题虽然并非中国与东盟关系的全部，但却是双方提升安全关系最大的挑战。一方面，越南、菲律宾等国家希望并利用东盟领导人、外长和防长会议机制，在南海问题上形成“一个声音”和共同政策，合力遏止中国在南海地区扩大影响力和提升对海上形势发展的掌控能力。另一方面，东盟多数国家并不希望看到因为南海问题而发生分裂。加之，美国背后推动在南海问题上采取一致对华共同政策。这些因素导致了中国-东盟关系发展尤其在双方安全领域持续受到“南海问题”的困扰。

第二，东盟所奉行的安全战略自身的制约。冷战结束后，东盟逐渐确立“大国平衡”的安全和对外战略，即在无法避免域外大国干扰地区事务的情况下，东盟支持域外大国在东南亚地区相互制衡、确保没有任何一个国家能单独掌控这一地区的秩序，从而为东盟谋求“中心地位”创造条件。这一战略意味着东盟在与中国提升安全合作的同时，也需要同步考虑与美国及其他域外国家达成新的对等安全合作共识。东盟在大国之间的平衡策略，制约了中国-东盟安全关系的提升，也给双方在联合演习和防长会晤机制化等问题上达成新的共识造成了掣肘。

第三，美国、日本等域外国家的干扰。美国及日本等域外国家并不希望看到中国-东盟安全合作取得快速的进展，认为这将对美国主导的地区安全秩序构成威胁。美国把东南亚国家视为遏制中国不可或缺的合作伙伴和维持地区秩序主导权不可丢失的拥趸者。日本也希望借助东盟国家与中国争夺地区影响力，实现其政治和军事大国的目标。因此，中国与东盟的安全互动始终面临美国和日本或明或暗的干扰。尤其是美国自2010年以来加大利用南海问题的力度，在中国与菲律宾、越南甚至马来西亚和印尼等国之间挑起新的矛盾和纠纷。

中国-东盟安全关系发展面临的机遇与挑战

《领导文萃》：2020年以来东盟成为中国最大贸易伙伴，双边关系更上一个台阶。与此同时，席卷全球的新冠肺炎疫情给国际及地区政治经济秩序产生了深远的影响，也使得中国与东盟日渐意识到开展区域公共卫生安全治理合作的必要性和紧迫性。这是否意味着中国-东盟安全关系发展迎来新的机遇？这些机遇有哪些？

吴士存：中国与东盟落实《区域全面经济伙伴关系协定》和打造自贸区升级版，以及各国期待已久的疫后经济复苏等，均离不开和平稳定的安全环境。因此，从这个意义上讲，中国-东盟安全关系的发展，特别是在一些特殊领域（公共卫生安全治理）的合作，恰逢大有可为的难得机遇。

现阶段，事关沿岸各国共同利益的南海区域航道安全治理机制供应不足进一步凸显，这为开展南海区域人道搜救合作提供了窗口期。作为连通“东亚经济圈”与欧盟最为便捷的航运通道，南海在全球货物、能源和资源贸易中扮演了“大动脉”的角色。据统计，每年有超过近10万艘商船和全球1/3海上贸易航经南海。所以从这个意义上讲，中国与其他南海沿岸国在南海已然形成不可分割的利益和命运共同体。

因此，共同利益需求及区域航道安全挑战加剧两方面因素叠加作用将使得有关声索国意识到沿岸国间开展海上人道搜救区域合作的重要性和紧迫性，这将为加强南海区域海上人道搜救合作提供新的动能。

其次，单边行动的成本和政治风险的增加将有助于牵制某些争端国单边行动，海上安全形势发展的积极因素集聚效应开始显现。随着越、菲、马及印尼渐渐认识到以单边政策强化海上主张和实际存在、攫取油气和渔业经济利益势必会付出比以往大得多的经济成本和承担更大的政治外交风险，中国在南海维权执法、反制争议区单边行动的“硬实力”和“软实力”快速提升将慢慢形成“倒逼效应”，对推动其他南海沿岸国接受南海合作倡议、落实《宣言》框架下海上务实合作和参与建立区域海洋发展与治理新秩序起到积极引导作用。

第三，以“南海行为准则”（以下简称“准则”）磋商为重要内容的地区安全机制建设稳步有序推进。中国和东盟国家建立了各种形式的领导人会议机制及外交和国防等部长级对话，坚持以对话协商增进互信。中国是首个加入《东南亚友好合作条约》的非东盟国家，长期以来坚持维护东盟在地区事务中的中心地位。中国和东盟还积极推进南海地区规则制定的进程，2002年双方签署《宣言》，目前“准则”磋商也已进入冲刺阶段。已有和即将出台的海上规则为管控南海争端国间海上分歧、提升安全合作水平、稳定和促进双边关系的发展创造了条件。

第四，不少东盟国家出于维持大国平衡的需要，对美国的“联盟和伙伴战略”的担忧和排斥心理随着“美英澳”安全联盟的粉墨登场及澳大利亚建造核动力潜艇舰队而加强，日渐表现出与中国保持更为密切安全对话的政治意愿。2021年9月“美英澳”联盟及澳组建核动力潜艇舰队计划，引起了东南亚对可能引发军备竞赛和冲击“东南亚无核区”的担忧。对美国拜登政府印太新战略的担忧和排斥间接增加了东盟国家与中国保持安全与战略对话的意愿，中国与东盟事实上也共同面临着因美国等域外国家干扰而可能出现印太地缘政治动荡的挑战。

《领导文萃》：拜登政府执政以来，展开了美国新一轮印太战略及南海政策的调整。尤其是拜登政府比前两届政府都更加强调联盟和伙伴的重要性，并日益倾向在南海构建“小安全多边框架”遏制中国，东盟国家也面临被迫选边站的困境，而中国-东盟安全合作进展也可能会受到干扰。那么，中国-东盟安全关系具体面临哪些挑战和考验？

吴士存：在诸多问题和挑战中，南海争议首当其冲。美国之所以能在南海打构建“小安全多边框架”遏制中国的算盘，正是抓住了中国和这部分东盟国家在南海问题上的分歧，以及认识到能通过强调安全利益来拉拢对方。中国-东盟安全关系具体面临的挑战和考验包括：

第一，美国等域外国家的介入使中国-东盟关系中的南海形势演变越来越难以预测。拜登政府肆意挑拨中国与有关声索国间的关系，并不遗余力地借南海问题拉拢日澳英法德等国，挑动以军事斗争为战场的中美南海博弈，使中国-东盟关系面临日益复杂的地缘政治挑战，也令东盟国家在中美之间无所适从。而中国-东盟之间因为外力介入可能会出现猜疑和误解，若无法及时有效沟通，会作用到各自的国内政治并影响对外决策，进而导致双边关系恶化。

第二，南海声索国试图借美国在南海问题上“放弃中立”之机巩固和扩大既得利益。从越南、马来西亚海上单边油气开发活动到菲律宾炒作牛轭礁渔事纠纷，以及马来西亚拿中国“军机事件”大做文章，有关声索国一意孤行的单边行动影响南海局势稳定，同时也给中国-东盟关系发展蒙上了阴影，侵蚀着中国—东盟安全合作的互信基础。

第三，“准则”将是构建未来南海地区规则和秩序的基石，对破解中国-东盟关系中的“南海困局”具有承前启后和定海神针的特殊意义，但目前因疫情影响和某些国家的干扰而推进困难。相比于2013年“准则”磋商启动之初，域内外相关各方对“准则”磋商的考量和利益诉求已经发生较大变化。曾试图通过地区规则约束中国的美国对于“准则”磋商的立场从过往的“敦促”转向“干扰”，极力阻止中国获取南海地区规则主导权。越、菲等声索国为巩固和扩大自身在南海的既得利益，对“准则”磋商的态度也从“积极主动”变成“消极被动”。

第四，域外势力对中国与东盟国家海洋安全合作领域的负面影响将长期存在。包括海洋安全在内的军事安全领域合作一直是中国-东盟关系的短板，中国与东盟国家在海军、海警互访，联合军演，军事指挥官定期或不定期会晤等方面的合作一直滞后于双边经贸关系和人文往来。美把海洋安全合作视为地区安全秩序构建的重要内容，对中国与东盟国家间的海军联演、海警交流等合作一直抱有戒心。美、日、英等国一方面通过军警武器援助、人员培训、军事基地使用、联合演习、军舰互访等多种形式，拉近与东盟国家的军事安全关系，另一方面又唯恐天下不乱、暗中捣鬼，对中国与东盟海洋安全合作进行挑拨离间。

中国-东盟安全关系再上新台阶的努力方向

《领导文萃》：中国-东盟安全关系的主要短板集中于传统安全领域，包括联合军事演习、军事交流与机制化的对话等。中国与东盟化解彼此传统安全领域合作面临的“症结”有何长效应对之道？

吴士存：中国与东盟国家间的现有军事安全合作显然与双方毗邻而居、经贸合作与人文交流紧密的客观现实不相符，军事互信构建仍然面临困境。譬如，受“国强必霸”“中国南海威胁论”等负面舆论以及彼此间战略沟通不足的影响，东盟部分国家对中国一直存在“认知偏差”，担心中国军事力量的发展会威胁地区其他国家的安全利益。那么，中国与东盟国家该如何破解这一难题、安全合作路在何方？

第一，加快推进“准则”磋商，凝聚构建地区安全合作机制的共识，对可能影响南海形势稳定的单边行为从制度设计上做出安排。以“准则”磋商为契机，基于“共同、合作”的安全理念，针对东盟国家担忧中国可能诉诸“武力”解决争议，以及中国对东盟国家引入美国、日本、澳大利亚等域外国家介入地区安全事务可能引发地区局势紧张的顾虑，通过约束性的规则设计和制度安排，规范和限制可能侵蚀互信与扩大分歧的单方面行动。

第二，基于目前的互信水平，先易后难、从低到高尝试建立功能性的军事安全战略沟通对话机制。信息不对称导致的战略猜疑是目前中国与东盟国家军事安全互信建设迟缓的主要原因。因此，中国与东盟国家应考虑在现有“10+1”防长非正式磋商机制的基础上，建立正式的政府间军事与安全战略对话机制。双方可在这一机制框架下，就各自的军事安全战略、地区安全问题和对彼此军事安全政策的关切等问题进行开诚布公的交流。这一举措将有助于东盟国家了解中国“积极防御”军事战略和“共同、综合、合作、可持续”新安全观的核心要义，也有助于中国把握东盟及其成员国所奉行的安全战略取向。

第三，逐步拓展南海传统与非传统安全合作领域和范围。双方可从合作课目设计、参演力量、所在海域等方面提升现有中国-东盟海上联合军事演习水平。同时，中国与东盟国家还可以就情报共享、军事基地的使用、参与全球其他地区安全事务等领域的常态化合作进行探索。

第四，构建“二轨”防务安全对话机制。支持地区智库机构和专家学者建立南海区域防务与安全合作对话平台，就海上安全局势、各方军事战略、海上潜在冲突管控、区域军事与安全合作等进行持续、重点探讨和研究，为各国政府间的决策提出建设性建议。

第五，提升南海沿岸国合作和区域经济一体化水平，为建设南海命运共同体打牢经济基础。南海沿岸国可在《宣言》和未来“准则”框架下重点加强海洋环保、海洋旅游、临海产业、互联互通、渔业等领域合作，发展更为紧密的中国-东盟经贸合作关系，离不开军事与安全领域合作的保驾护航。

《领导文萃》：南海问题是目前中国与东盟安全关系面临的主要挑战。尤其是伴随着近来域外国家明显加大军事存在及争端国推进海上单边油气开发行动，海上安全形势将面临新一波动荡，这对中国与东盟安全关系的提升无疑是重大考验。那么，您认为该如何破解中国-东盟安全关系中的“南海困局”？

吴士存：东盟是中国近邻，也是中国周边外交的重要方向。南海问题不是中国—东盟关系的全部，但管控南海分歧却是中国与东盟国家当前和今后相当长时期内无法回避的一个重要问题。构建以规则为基础、和平稳定为导向、对话协商为手段的南海地区秩序，需要中国与东盟国家共同努力、相向而行。

第一，在推进和落实“双轨思路”上可有新举措和新突破。“双轨思路”抓住南海问题的两个核心要素并设计出了操作路径，即南海争议由直接当事国通过友好谈判寻求和平解决，而南海和平则由中国与东盟国家共同维护。中国与菲律宾、越南、马来西亚等声索国可发挥政府间南海问题双边磋商机制的特殊作用，致力于通过友好协商管控分歧、和平谈判解决彼此间的有关海上争议。同时中国与东盟国家要共同推进“准则”磋商进程，争取早日使“准则”真正成为确保南海和平稳定的“定海神针”。

第二，不要低估中国“不接受裁决”的意志和决心。个别国家不要幻想中国会对基于裁决或单方面主张的侵权行为忍气吞声，应对可能影响与中国双边关系和南海和平稳定的单边行动保持克制。同时，各争端国应以新的思路，借鉴已有的国际成功实践，通过争议地区的共同开发或非争议地区的合作开发等方式落实中方倡导的“搁置争议，共同开发”的大思路。

第三，在建立南海沿岸国合作机制上要有紧迫感。南海问题复杂敏感，涉及国家之多、争议岛礁数量之众、海域争议面积之广在世界范围内绝无仅有，奢望短时间内解决如此棘手的海上争议既不现实也无可能。因此，南海沿岸国在管控分歧、探讨和平解决争议之道的同时，推进海上合作是破解当前南海困局的不二选择。南海沿岸国可从人道搜救、渔业资源养护、环保与科研等低敏感领域着手，在操作路径上可探索从双边起步，然后再逐步向多边扩展，从而构建起南海区域多边海上合作机制。

中国作为最大的南海沿岸国，在谋求南海长治久安的历史进程中肩负特殊而重要的使命。中国可以尝试率先利用岛礁民用设施，向南海周边国家提供防灾减灾、海洋科研与环保、海上搜救等领域的公共服务产品。但作为南海诸岛的真正主人，中国也需将维护地区局势稳定和捍卫自身南海正当权利和主张有机结合起来，以维权和维稳为抓手谋求南海长治久安并破解中国-东盟关系中的“南海困局”。

本文来源：《领导文萃》2022年1月刊