一、引言

美国南海政策向来是南海周边国家关注的重点议题。拜登当选美国总统后，美国的南海政策走向以及介入南海问题的方式、程度，成为影响中国、美国和其他南海声索国在南海地区互动的重要因素。基于美国涉南海官方话语、议会和议员提交的法案和议案，以及美国智库对南海的政策建议，本文分析了拜登政府南海政策的叙事逻辑、政策意涵及行为趋势。

二、拜登政府的南海叙事逻辑与政策意涵

拜登政府通过强化南海叙事，编织了一个针对中国的南海故事。

（一）拜登政府的南海叙事剧本、逻辑与情节设定。拜登政府关于南海的官方话语展现了特定的叙事逻辑，讲述了美国编织的南海故事：随着中国在南海越来越强硬与自信（assertive），采取了更多的胁迫（coercive）和非法（unlawful)手段，破坏南海航行自由，侵占、攫取属于其他南海声索国的海洋权益，威胁地区和平与稳定，美国不允许中国建立海上帝国，必须与同盟和伙伴关系国家一起保卫权利、维护和平、捍卫法治。拜登政府南海叙事的场景是“自由开放的印太”，这个场景的地缘政治特征之一是大国竞争；叙事的因果逻辑是，用意识形态语言制造对立；塑造了四种角色：美国是秩序维护者、中国是规则破坏者、南海其他声索国是受胁迫者、“同盟—伙伴关系”网络的民主国家是“自由、开放”的捍卫者；制造角色之间的冲突是拜登政府推动其南海故事发展设计的情节，美国推动与中国的角色冲突以及制造中国与南海沿岸国家的对立是其南海叙事的两大情节。

（二）拜登政府南海叙事的政策意涵。第一，拜登政府南海叙事的根本目的是增加中国在南海的行动成本以遏制中国。从拜登政府的南海叙事中，至少可以看出美国想增加中国以下几类成本。一是军事成本；二是法律成本；三是政治成本；四是外交成本；五是经济成本；六是舆论成本。通过以上灰色地带行动，全方位增强对华压力。第二，拜登政府南海叙事的政策意涵之一，是使美国介入南海具有正当性。第三，构建同盟—伙伴关系网络扩展其干预南海的实力。美国通过强调民主价值观、强化议题联系，发表共同声明、鼓动一些域外国家在南海地区执行“航行自由行动”，构筑起美国干预南海的关系网络，扩展美国干预南海的实力。

三、拜登政府南海“灰色地带”行动及趋势

从拜登政府南海叙事来看，其南海政策主要是采用军事、法律、外交、舆论等多种介于“战争”与“和平”之间的“灰色地带”行动加大中国的行动成本。

（一）军事行动。第一，航行与飞越自由行动保持高频甚至加强态势，更加注重台海和南海的联动。截至2022年4月末，拜登政府至少在南海海域执行了7次“航行自由行动”。此外，拜登政府还多次以“航行自由行动”为名，军舰几次同时穿越台湾海峡和南海，试图打破所谓的海上禁区。第二，军事演习活动常态化、多样化，更加注重不同舰种、不同武器平台以及与盟友之间的作战协同。第三，强调创新和综合威慑的作战概念。拜登政府大量投入新的军事装备和军事技术，强调实际作战效果。第四，加强对华海上战略威慑的资金投入。

（二）法律施压。第一，继续在双多边、国际场合污蔑中国不遵守《公约》和2016年南海仲裁裁决。第二，拜登政府推动美国加入《公约》的可能性将有所加大。第三，继续谋求在“准则”磋商中对华施加法律限制。

（三）执法干扰。第一，继续夸大和炒作中国《海警法》、“海上民兵”的威胁。第二，谋求美国海警在南海的活动空间。美国认为，由“志愿的”民主国家及合作伙伴的海军和海岸警卫队建立系统化的多国巡逻，能阻止中国用武力改变现状，防止事态升级。第三，加强对中国海警执法和中国渔船作业的直接干扰。美国可能派遣军舰在中国海警执法船附近游弋、观望和施压；通过其国防部发表对中国海警南海执法活动的谴责；通过鼓动、援助相关域内国家直接对中国海警执法船采取暴力或武力行动。

（四）强化制裁。第一，扩大并加强对华涉南海经济制裁的范围与力度。尽管特朗普政府时期已将中国部分涉南海企业和个人列入实体清单。但美国一些政客和学者并不满意制裁效果，谋求对华施加更强的制裁行为。第二，对华涉南海的个人实施签证、黑名单以及其他制裁。

（五）舆论抹黑。第一，拜登政府意在突出南海竞争的意识形态色彩。拜登政府将南海等涉及中国主权与领土完整的议题炒作成具有意识形态色彩的话题，试图在舆论上重操“冷战”模式，渲染南海紧张气氛。第二，多管齐下，多领域对华进行舆论施压。美国可能利用社交媒体公布拍摄信息，发布假新闻给中国制造更多的舆论和外交成本。

四、拜登政府南海同盟—伙伴关系构建及对南海的介入方式

美国推动构建的南海同盟—伙伴关系网络是其介入南海的重要支撑，通过鼓动其同盟—伙伴关系网络里的国家向中国施压和挑衅。

（一）域内盟友—伙伴关系网络。第一，加强对域内盟友的安全与法律承诺。拜登政府通过加强对域内盟友的安全与法律承诺，增强域内国家的抓手能力，为其合法介入南海提供支撑。第二，明确在主权问题上选边站队。第三，加强对域内盟友的军事外交、军事援助以及军事投资。第四，对南海域内国家施加压力，要求它们在南海问题上挑衅中国。

（二）与域外盟友的合作。美国通常以“民主价值观”为口号，号召域外国家介入南海。在美国鼓动下，拜登就职以来，四方机制、五眼联盟、七国集团以及其他部分“民主”国家纷纷介入南海，加剧南海紧张。第一，发表集体声明或鼓动域外盟友发表单独声明。第二，鼓动域外国家单独或集体派遣军舰驶入南海。拜登就职以来，美国的南海域外盟友纷纷以维护南海航行自由为名，派遣军舰频繁游弋南海。

（三）整合、强化盟友伙伴关系网络。第一，动员美国及盟友的次国家行为体介入南海。美国将发挥盟友和伙伴国的私营部门、民间社会、慈善机构、城市和大学等非国家行为体的作用，积极介入南海。第二，鼓励域内外国家联动。美国积极鼓励其域内外盟友强化合作，形成对华施压的纵横交错网络。日本在南海地区开展的军事外交、军事援助、军事演习等是美国域内外盟友互动的主要表现。

五、结语

拜登政府的南海叙事，建构了以中美战略竞争为主基调的南海故事，这个故事以“自由与专制”“合法与非法”“胁迫与反胁迫”等充满二元对立的话语逻辑，驱动美国、中国、南海其他声索国以及其他域外国家四种角色之间的冲突，其根本目的在于加大中国在南海的行动成本，强调美国介入南海的正当性，预示美国将采取行动对华施加更大的压力，并将构建盟友和伙伴关系网络作为其干预南海的重要支撑。

原文发表于：《南洋问题研究》2022年第2期

作者系海上丝绸之路研究所助理研究员 贺先青