全球海洋治理自20世纪40年代末50年代初随全球化进程而兴起、发展，是国际海洋秩序向注重合作、规范和统一路径转变的重要实践。经过持久探索和各国共同努力，全球海洋治理逐渐形成了以联合国为中心，由《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)《生物多样性保护公约》及联合国教科文组织政府间委员会、联合国海洋大会等国际公约、机构、地区条约和合作机制构成的多边秩序。

这些规则和制度为主权国家之间开展国际和区域海洋治理合作确立了规范和框架，使全球海洋治理取得了许多具有重要意义的进展与突破。但随着世界政治经济格局的加速演变，海洋战略领域也出现了一些新问题、面临诸多困境。

在现行全球海洋治理体系中，三个方面问题较为突出：

第一，全球海洋治理碎片化。主要体现在治理的机制和规则两个方面。全球及区域海洋治理机制、机构自20世纪50年代以来如雨后春笋般涌现，但部分机制、机构间管辖权重叠、治理盲区等问题也随之产生。

联合国系统内的联合国教科文组织(UNESCO)、联合国环境规划署(UNEP)、联合国粮农组织(FAO)及其附属机构渔业委员会(COFI)、世界气象组织(WMO)及其海洋气象和海洋学计划(MMOP)等机构都提出了各自的海洋治理计划和项目。

据不完全统计，目前在印度洋和西太平洋地区就有至少40多个涉及海洋治理的区域合作机制，涵盖了安全、搜救、渔业、环保、经济、打击海盗和海上武装抢劫事件、海事等各个领域。以渔业治理为例，印太地区就存在北太平洋渔业委员会、南太平洋区域渔业管理组织、亚太地区渔业委员会、印度洋金枪鱼委员会、西南印度洋渔业委员会、南印度洋渔业协定、中国—太平洋岛国渔业合作发展论坛、东南亚渔业发展中心等超过8个区域性合作机制。

第二，海洋博弈阵营化。自提出“亚太再平衡战略”以来，美国出台了一系列重要的战略规划文件，在新的全球、“亚太”以及随后的“印太”战略框架下对地区海洋安全战略进行了调整和重塑。历届政府的实践使得美国“印太”海洋安全战略的“阵营化”趋势逐渐清晰和明朗，其“志同道合”伙伴包括了其条约盟友以及存在共同利益和战略契合点的其他国家。

第三，海洋争端的白热化。在全球范围内，各国围绕海洋划界、渔业资源开发、岛礁领土主权、海上航道使用等引发的矛盾和纠纷层出不穷。据粗略统计，全球目前仍有超过200起因岛礁领土主权、海域管辖权主张及海洋资源开发等因素引起的海洋争端，至少60多个国家卷入其中。海洋争端多与历史和民族情感、重大的经济和安全利益诉求等纠缠，争端解决绝非易事。

当前，全球海洋治理还面临着三个方面的困境：

第一，全球化进程“逆流”波及海洋治理。有研究认为，自2007年以来全球化进程明显放缓甚至进入停滞状态，2009年以来国际体系已经进入“逆全球化”阶段。2020年上半年以来，席卷全球的新冠肺炎疫情加剧了西方国家对全球化的排斥和抗拒。全球海洋治理进程不仅失去了全球化动力的加持，而且像其他领域一样，遭到国际社会的质疑和反对。譬如，以全球海上航道安全治理为例，有研究显示，“逆全球化”浪潮就显著降低了各国对海盗、航道安全等领域推进多边治理的诉求和意愿。

第二，海洋治理领域也开始盛行单边主义和保护主义。全球海洋治理作为二战后国际秩序的重要组成部分，一直由美国主导和操控。美国作为国际体系的主导者，对全球海洋治理的规则设定、制度创设、议题设置和政治进程具有决定性影响。英国、日本、法国、澳大利亚等也是在美国的支持和保护之下维持对全球海洋治理的话语权。但2017年以来，为追求“美国优先”目标，美国在包括全球海洋治理在内的众多领域推行保护主义和单边主义。与此同时，英国及欧盟国家也不同程度受到民粹/民族主义和“反全球主义”思潮的冲击。

第三，全球海洋规则秩序的先天缺陷和发展滞后日益显现。自《公约》通过并生效以来，围绕《公约》相关内容适用和解释分歧日益凸显，在生物多样性养护、微塑料污染治理、海洋酸化治理等领域，亟需新的国际规则填补制度的缺失和空白。

目前，全球海洋发展面临着前所未有的挑战，生物多样性退化、渔业资源衰竭、海洋污染、海水酸化及温度上升、海平面上升、航道安全等各个领域的治理任重而道远，维护和完善多边主义全球海洋治理体系是世界各国共同面临的课题。世界各国应该如何应对？

第一，根据轻重缓急，加快完善国际海洋治理相关规则的步伐与进程。可以国家管辖外区域海洋生物多样性(BBNJ)国际协定、国际海底区域资源开发规章、海洋塑料垃圾治理国际合作规则等为重点领域，依托联合国海洋大会等重要国际机制，与时俱进，对《联合国海洋法公约》等国际海洋治理规则进行修订和完善。

第二，保护人类赖以生存的海洋，共建全球蓝色伙伴关系。联合国2030可持续发展议程的目标14提出，保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展。海洋仍将是21世纪全球经济增长的主要载体。世界各国应齐心协力在“保护”与“发展”之间找到平衡，避免全球海洋“公地悲剧”，通过海洋科技创新提高海洋资源的利用率和经济效益。

第三，国际、区域和国家三管齐下，扩大全球海洋治理公共产品供给。针对现阶段地区和国际海洋治理机制“碎片化”困境，各国应以多边主义为原则，在联合国的框架下，逐步通过对话协商，整合和完善地区与国际海洋治理合作机制，从而填补原有治理机制网络中的盲区和盲点。推动建立国家-区域-国际三个层次协调联动、力避重叠、优势互补，构建全球海洋治理公共产品供应网络。

第四，摈弃冷战思维，共同推进全球海洋安全治理。当前，海盗、海洋争端、制海权争夺等非传统与传统安全挑战叠加作用，全球海洋安全形势不容乐观。应跳出“零和安全”和“冷战思维”的怪圈，以合作、共同、平等的安全理念，围绕航道安全维护、区域海洋争端解决和海上安全形势管控等议题建立稳定、长效的对话、协商及合作机制。

第五，发挥涉海非政府组织、智库和科研机构在全球海洋治理中的特殊作用。例如《世界环境公约》由法国顶尖法律智库“法学家俱乐部”发起，联合国目前已经通过决议为该公约草案制定基本框架。国际社会应支持涉海非政府组织、智库和科研机构，发挥为政府间磋商及各国政府部门决策过程提供科学调查数据、研究建议、信息的跨国和跨部门共享的作用。

原文发表于：《中新网》

作者系中国南海研究院创始院长、中国—东南亚南海研究中心理事会主席 吴士存