近期，欧盟委员会和欧盟外交与政策高级代表联合推出升级版《欧盟海洋安全战略》及“行动计划”（下称“新战略”），这是欧盟自2014年以来对其进行的第二次更新，反映出欧盟对其内外环境、海洋利益、安全威胁的评估变化和对相关举措所作的动态调整。

海洋安全战略既直接关系到欧盟如何处理海洋安全事务、参与国际海洋治理，又与欧盟长期以来推行的共同防务与安全政策一脉相承、息息相关。

虽然新战略尚需欧洲理事会批准才能正式生效，但在这份不到20页的政策设计中，外界已经可以明显感受到大国竞争与对抗给欧盟安全认知带来的持续影响，和地缘政治格局调整在海洋治理领域激起的层层涟漪，也能从中读出欧盟在处理国际事务特别是海洋安全事务上谋求战略自主、强化自身地位的现实考量。

那么，具体来说，“新战略”升级了什么？

“海洋之盟”：根植于传统

在欧盟目前27个成员国当中，有22个是沿海国，地理上被大西洋、波罗的海、北海、地中海、亚得里亚海、爱琴海和黑海等环绕，拥有的海岸线长度是美国的三倍、俄罗斯的两倍，拥有世界上面积最广阔的专属经济区，成员国管辖的海洋区域大于其所管辖的陆地面积，是名副其实的“海洋之盟”。

在欧盟眼中，海洋对其生存与发展的重要性非比寻常，欧盟的经济发展、自由贸易、交通、能源安全、旅游业和海洋环境的良好状况依赖于“开放的、被保护的、安全”的海洋。

早在上世纪70年代，当时的欧洲经济共同体作为唯一的国际组织即参加了第三次联合国海洋法会议，生效后的《联合国海洋法公约》（下称《公约》）附件九（有关国际组织参加《公约》事项）也被称为“欧共体参加条款”，颇具为其量身定制的意味，欧盟作为一个整体参与国际海洋事务的制度渠道由此被打通。

成为《公约》缔约方后的十多年间，欧盟聚焦于内部海洋治理，致力于通过立法、司法手段在联盟内部落实《公约》规定，在渔业、海洋环保、海洋污染防治、船舶海事等领域形成了初具规模的制度体系，在《里斯本条约》框架下对涉海机构及其运行机制进行整合与改革，基本上理顺了联盟与成员国在海洋事务上的权责分配关系，欧盟在海洋事务上“用一个声音说话”的单一实体地位逐步确立。

2007年和2009年，欧盟先后发布《综合海洋政策》《综合海洋政策的国际拓展》两份蓝皮书，全面阐述了欧盟的海洋治理政策。

2014年，为补齐海洋政策中的安全短板，欧盟对海洋安全开始做出全面设计并发布了初版《海洋安全战略》。

2016年，欧盟发布《国际海洋治理：我们海洋的未来议程》声明，成为其参与国际海洋治理的纲领性文件。

2018年，在初版《海洋安全战略》实施四年后欧盟对其“行动计划”进行了第一次更新。从《综合海洋政策》到新战略，欧盟多年来不断完善海洋安全政策框架，优化成员国海洋安全合作结构，探索应对安全问题多元化的治理模式，同时也展现出在国际海洋事务中发挥“安全供给者”作用的战略抱负。

新调整：对海洋安全利益的评估

过去一年，外部环境对欧盟内外政策的总体走向带来深刻影响，安全建设份量迅速加重，地缘对抗意识大幅提升，海洋安全议题与海洋治理议程的融合度越来越高，新战略同样反映出这一趋势。新战略指出，在当前全球地缘政治环境发生巨变的背景下，一些国家“寻求重新定义多边秩序的核心原则”，欧盟面临的海洋威胁和挑战将是“多层次且愈发复杂的”。

在欧盟看来，“未决的领土与海洋争端”“基于实力的单方面海上行动”“航行和飞越自由面临的干扰和阻碍”“对海洋基础设施的‘混合’威胁”“热点海域的武力展示”“气候变化与海洋环境退化”以及“对包括《公约》在内的国际法的挑战”等，都是其在未来一段时期需要重点关注的海上安全挑战。

按照新战略，欧盟将在地中海、波罗的海、黑海以及北冰洋、西北印度洋等周边海域扮演关键安全角色；周边以外地区的海上安全挑战也有所增加，其中包括几内亚湾、亚丁湾、霍尔木兹海峡、马六甲海峡和南海。

欧盟认为，南海、东海和台湾海峡的“紧张局势”将直接冲击欧洲的安全和繁荣，受大国意志驱动以及中美博弈等地缘政治因素影响，欧盟将深化与东盟等地区组织之间的安全合作，谋求在“印太”地区发挥更大作用。

需要注意到，新战略对欧盟当前的海洋安全利益重新作出界定，相较于旧版本有几方面的调整变化：

一是在以往维护“欧盟、成员国及其国民安全”的基础上增加了维护“合作伙伴的安全”，反映出欧盟在海洋安全的国际合作上将投入更多的资源。虽然在实施过程中欧盟会在哪些领域锁定哪些合作伙伴仍有待观察，但从此前《欧盟印太地区合作战略》展现出的所谓“海上雄心”来看，基本可以确定“印太”地区是发力重点之一，安全与防务合作是优先事项。

二是提出“捍卫国际法特别是《公约》作为规范所有海洋活动的总体法律框架”。多年来，欧盟一直引以为傲的是其“以高于《公约》设定的法律标准履行国际义务”。新战略下，欧盟一方面将国际法和《公约》视为其维护海洋安全的基本法律遵循，另一方面打着“捍卫国际法”的旗号谋求占据道义制高点，以便为在更广阔的海洋空间发挥作用增加“合法性”。可以预见，欧盟未来会更加频繁地强调所谓“基于规则的海洋秩序”，尽其所能地在争夺涉海规则解释权和国际话语权当中占据有利位置。

三是将应对“海洋环境问题”作为“政治优先事项”之一并致力于管控其对海洋安全的影响。作为区域海洋治理的先行者，欧盟多年来在海洋生物资源养护和可持续利用、海洋环境保护和污染防治等方面积累了丰富的经验，拥有较大的国际影响。欧盟认为，其借助这种示范效应将自身的海洋安全关切传导至国际社会的路径会更为顺畅。本届欧盟委员会在2019年就任后将气候变化和环境问题列为首要政策议题，海洋环保与海洋安全的交互作用得到更多重视，欧盟的海洋安全政策也顺应了这一趋势。

四是提出通过技术创新与应用化解“混合威胁”风险，确保欧盟的海洋安全决策能力不受削弱。2017年欧盟和北约共同出资建立了“欧洲应对混合威胁卓越中心”，近年来先后完成了港口保护、海上交通线保护、无人设备防御等研究项目。在新战略下，相关成果从研究模型走向实际应用的步伐将大大加快，欧盟和北约下一步在化解“混合威胁”风险上会推出哪些具体的协同方案，其中又会带有多少冷战色彩，值得密切关注。

五是抵御因“外国直接投资”而给关键海洋基础设施带来的安全威胁，这意味着欧盟将在《外商投资审查条例》建立的筛选合作机制下评估非欧盟国家和实体对其海洋基础设施的投资，经济事务中的政治考量会进一步凸显，安全概念持续泛化对正常经贸投资所产生的影响将会持续外溢。

重点：“海上存在”和“国际协作”

为在联盟层面通过跨部门统筹应对海洋安全挑战，新战略的工具箱包含了“强化海上行动”、“提升伙伴关系”“引领海域感知”“优化风险管控”“加强能力建设”以及“开展教育培训”等六方面内容，主要由欧洲国防基金、欧洲和平基金、内部安全基金、区域发展基金等提供资金保障。这种复合型手段由欧盟的决策机制、成员国的海上实力、欧盟所能调动的资源体量等因素共同决定，也是欧盟长期以来形成的全球治理理念在海洋安全领域的直接体现。

虽然新战略及其行动计划罗列的具体措施复杂多样，但总体上是基于“海上存在”和“国际协作”两条主线展开，既整合内部力量，又强调对外合作；既依托政府机构推动，又鼓励私营部门参与；既运用“硬实力”强化存在感，又设置“软课题”施加影响力；既发挥军事部门的作用，也注重非军事部门的贡献。

按照新战略，欧盟将最大限度地统筹调动成员国的“海军资产”，开展联盟层面的年度海军演习，加强成员国间海岸警卫力量合作。与之密切相关的是欧盟于2021年推出的“协调式海上存在”概念。从概念设计上看，其意在优化配置成员国海军人员和装备资源以实现打击海上非法活动、提供公共安全产品的目标，带有明显的对内减少欧盟成员国政治阻力、对外降低相关沿海国戒备心理的考量。虽然概念的提出是以因应海盗、贩毒、偷渡等问题为切入点，但在实施过程中却并非完全限定于应对非传统安全威胁。新战略提出，欧盟将根据对外行动署的建议，结合在几内亚湾和红海已经取得的经验，在新的“海洋利益区”实施“协调式海上存在”。

鉴于在相关行动报告和新战略当中传统与非传统安全威胁的边界愈发模糊，欧盟“协调式海上存在”的未来目标可能更加多元，而不会再如在几内亚湾和红海那样相对单一。相应地，欧盟成员国的海上力量在这一概念下遂行任务的方式和手段较之于应对非传统安全威胁也必然会有所突破和拓展。

新战略将“提升伙伴关系”作为单列的手段之一，加强国际协作这一主线在六项实施手段和行动计划中均有深刻体现。其一，欧盟认为为实施前述“协调式海上存在”而确定新的“海洋利益区”将有助于巩固其与非欧盟国家和地区组织的伙伴关系，也更有必要开展面向非欧盟合作伙伴的专门培训计划，通过持续的信息共享和能力建设增强伙伴国的海域感知能力。

其二，新战略将欧盟与澳大利亚、日本、印度、印尼、韩国、新加坡等“印太”伙伴的合作置于显著位置，提出通过双边对话、“加强与亚洲的安全合作”项目（ESIMA）以及寻求获得环印联盟（IORA）的观察员地位来应对海上安全威胁，未来欧盟在“印太”地区更加频繁的港口访问、海上巡逻、联合演习将会随着新战略的生效接踵而至。

其三，按照新战略，欧盟将向相关海域的海事信息融合中心派遣联络官，以促进欧盟与其合作伙伴在海事执法、涉海司法和海洋政策方面的信息交流与协调，并在适当情况下评估将这些中心直接连接起来的可行性。

其四，欧盟将在已有成果基础上（包括前述“欧洲应对混合威胁卓越中心”），根据2023年1月《欧盟北约合作联合声明》，加强与北约的海上安全合作。在保护关键基础设施方面，双方近日已经成立联合工作小组并举行了第一次会议，以共同确定对海洋、能源、外空和网络空间中关键基础设施的威胁。

实际效果，仍需客观看待

在当前全球海洋治理格局中，欧盟是较为特殊的一极。一方面，欧盟作为引领者之一，在涉海议题设置、规则构建中扮演着重要角色，成员国当中亦不乏传统海洋强国，海上实力不可小觑；另一方面，欧盟的海上力量属于成员国的资产，欧盟虽然始终致力于在联盟层面补齐共同防务与安全政策的“短板”，但在应对海洋安全威胁上可供配置的资源仍然有限且受到自身决策机制的制约，这使得欧盟很多时候不得不依靠内部大国的协助。

事实上，无论是在欧盟周边海域还是在“印太”地区，在英国“脱欧”之后，法国、德国的海上行动几乎就代表了欧盟及其成员国能够投射的力量上限。新战略在目标定位和措施手段上确有让人“眼前一亮”之处，但欧盟实施起来也确需量力而行。

在欧洲出现冷战结束以来最大规模地缘政治对抗的背景下，欧盟显然意在通过新战略来推动解决内部一体化困境，加快防务安全一体化步伐。但问题在于，欧盟的“一体化”意味着成员国一定程度上的主权让渡，而成员国并非都愿意为所谓的“欧洲主权”而牺牲本国主权。在防卫安全事务上，欧盟始终没有、事实上也很难在“欧洲主权”和成员国主权之间确定一条清晰的界限，新战略同样没有做到这一点。

服务于欧盟的战略自主是新战略的目标之一，除加强与北约合作的内容隐约闪现美国的影子外，欧盟更多是希望独立地实施海洋安全战略。但是，对于战略自主的内涵、外延、目标、实现路径，欧盟内部大国的意见尚不完全一致，不同成员国在利益认知上更是存在明显分歧，这种情况下欧盟推进战略自主面临着不小的内在阻力，最坏情况甚至可能导致欧盟一定程度上的分裂。另一方面，外部环境强化了欧盟战略自主的意愿，但在政治现实上却加剧了欧盟对美国和北约的依赖，这一矛盾暴露出的包括海洋安全在内的欧盟防务安全短板绝非在一朝一夕间就能得到弥补，欧盟意在实现的战略自主很可能只是一种“有限”的自主。

原文发表于：《 瞭望智库》

作者系中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长 丁铎