2023年以来，从外交磋商到海上行动，美国、菲律宾、日本和澳大利亚都在加强彼此的小多边合作。2023年5月1日美国总统拜登和菲律宾总统马科斯在白宫会晤后发表的联合声明以及两天后公布的美菲《双边防务合作指针》都明确提到“将探索美菲日和美菲澳三边合作模式”。6月美菲日在距离中国黄岩岛大约340公里处的菲律宾巴丹岛附近海域举行三国海警联合演习。

这些迹象表明，美国有意将“小多边主义”的战略推向南海地区，以构建“美菲+”的区域安全合作架构。“美菲+”构想带有明显的排他性、针对性特征，将给本地区业已相当复杂的安全局势带来新的冲击。

“轴辐”的延伸

菲日澳是第二次世界大战后美国在亚太轴辐结构双边同盟体系的支撑力量。自21世纪初以来，随着地区力量分布结构及地区安全形势的嬗变，美国开始调整其亚太战略，在双边同盟体系的基础上推出“轴辐间三边合作”。1994年美国与日本、韩国启动副部长级的“三边防务对话”，这是美国在亚太地区确立的首个正式的小多边合作机制。1999年4月，美日韩三国进一步成立“三边协调与监督小组”，主要讨论朝鲜发展核武器及弹道导弹等问题。但美日韩三边合作机制的发展并不顺利，因而美国又将注意力转向澳大利亚。美日澳三国在2002至2005年间经常以“会中会”或“会边会”的形式，在双边安全磋商间隙举行副部长级的三边对话。2021年建立的美英澳三方安全联盟（AUKUS）则是美国“小多边主义”战略最新且最重要的“作品”。

所谓“美菲+”，本质上是美国“小多边主义”或者更具体讲“轴辐间三边安全机制”策略在东南亚的进一步实践，其演变路径与美日韩、美日澳机制如出一辙，都是对双边军事安全对话与合作的逐步拓展和转型。2012年4月美菲举行首次防长和外长“2+2”部长级对话，2016年举行了第二次，此后暂停七年，2023年举行了第三次。2022年4月，日菲之间也正式建立起“2+2”对话机制，加上菲澳防长和外长的部长级磋商机制，以及美日澳彼此间的“2+2”对话，四国在建立三边合作机制之前已经形成以“2+2”为主的双边磋商与合作架构，而“轴辐间三边合作”实质上是这种双边对话的升级。

“美菲+”拥有自身显著特点

相较于美日澳、美日印澳等已有小多边安排，“美菲+”具有独特一面。

首先，机制化水平较高。与既有专注于政策协调的小多边机制不同，美菲日、美菲澳是以具体的海上联合行动计划为起点，合作框架虽还在协商中，但以2023年6月在南海举行的海岸警卫队联合演习为标志，已经开始商谈南海联合巡航、联合军演等机制化的行动。与此同时，“美菲+”的行动目标异常明确，即，开展南海联合巡航、助菲提升军事实力，等等。

其次，经营重心是在南海。今年以来的美菲“2+2”会议联合声明、领导人联合声明，以及历史上首份《双边防务合作指针》，均以南海问题为核心议题。菲日领导人2023年2月的会晤声明，以及菲澳防长、外长分别在今年2月和5月举行的磋商，都将南海问题作为重点。美菲《双边防务合作指针》首次明确南海局势“适用于1951年《共同防御条约》”，清晰表明围绕南海问题的合作将继续是“美菲+”模式的核心内容。

第三，是种“金字塔型”结构。美日韩、美日澳、美日印澳合作均为“扁平式”结构，即，基于共同投入，通过合作彼此谋利。但在“美菲+”模式中，助菲提升军事实力是主线。美国除向菲开出军事和经济支持项目清单，还利用该三边合作模式协调日澳两国扩大对菲军事安全援助。这就形成了所谓“金字塔”合作结构：美国居于顶端遥控指挥、统筹协调，日澳居于中间按照美国安排的框架援助菲军事能力、影响菲南海政策，菲居于底端接受美国的离岸影响。

四国各有盘算

美国急于弥补在“第一岛链”菲律宾关键环节的力量缺失。美国专家哈尔·弗里德曼称，将太平洋变成“一个美国湖”，是美国政府的共识。为此，美国在冷战初期曾计划实施“离岸岛屿防御带”战略，后来由更加划算的“岛链战略”替代。菲被视为通往亚洲的“门户国家”，扼守巴士、巴布延、巴林塘海峡及民都洛海峡等南海周边重要战略水道，北与中国台湾隔海相望，南接马来西亚和印尼，向东与南太平洋国家遥相呼应，是西太地区不折不扣的战略枢纽，因而也是美国“岛链战略”的中心环节。但美国自1992年撤出苏比克湾军事基地之后，在菲前沿军事存在远不及东北亚地区，跌到了1898年以后的最低点。加上菲军事实力薄弱，美国日益对“第一岛链”“菲律宾环节”的稳固性感到担忧。拜登政府试图通过“美菲+”的安排，扩大自身前沿军事部署，鼓励日澳从北、东两个方向同菲律宾形成掎角之势，并联合三国之力助菲快速提升实力，重新构建菲律宾群岛的前沿力量体系，满足美国在此维持安全主导地位的需求。

“美菲+”同时是美国对华成本强加战略的一部分。美国战略界自2010年以后就开始考虑对中国实施冷战时期曾对苏联使用过的“成本强加战略”（Costing-impose Strategy），基本逻辑是通过经济、军事和外交手段，使战略竞争对手背上超出自身能力的负担。“美菲+”安排至少在三个方面满足美国对华“成本强加”的需求：将美日澳的南海政策进行绑定，增加中国在南海的外交、军事和海上维权代价；促菲成为美国搅乱南海局势的“代理人”；美军借机增加在菲部署用于抵消中国依托南海岛礁建设及海警力量发展逐渐形成的优势的力量。

“美菲+”还是美国“霸权成本转移”战略的表现。霸权给美国带来全球独一无二的收益，但美国也难逃霸权成本逐渐增加的宿命。2008年金融危机之后，美国历届政府一直努力减少霸权成本，奥巴马政府是削减预算，特朗普政府则强逼日本、韩国和北约国家增加国防费用在国内生产总值（GDP）中的占比。通过组建多个“小阵营”，吸引其他盟友和伙伴国一道实施大国竞争战略，成为拜登政府在霸权投入不变甚至增加的情况下，相应减轻美国自身压力的策略手段。

菲律宾虽无意直接卷入大国竞争，但也希望“美菲+”安排能给其带来更多军事和经济援助，并获得域外大国对菲南海主张、海域管控和海上行动的支持。日澳对“美菲+”也寄予各自期望。日本试图借助美菲日合作“出海”，推进在东南亚地区的军事存在并取得“零”的突破，加快推进其政治和军事大国野心。澳大利亚在唯美国马首是瞻的同时，也希望借助美菲澳合作机制推进“北部地区安全战略和部署”。

南海地缘政治板块继续重组

澳大利亚虽然只是作为观察员国赴南海参加了美菲日首次海警联演，但早在今年2月下旬，菲驻美大使罗慕尔德兹就放风称，美菲日澳四国将在南海开展联合巡航。今年6月香格里拉对话会期间，美菲日澳防长在新加坡首次举行四方会晤，“美菲+”机制向“四方安全对话”纵深发展似已无太大悬念。“美菲+”安排作为美菲日澳四国推进各自安全利益和诉求的重要渠道，是小范围和排他性的，使得南海乃至西太平洋地区变得越来越“不安全”。

“美菲+”机制使得菲涉南海和对外安全决策偏离东盟轨道、靠向美国一边，同时不能排除其他部分东盟国家参与这一安排，或者效法菲律宾采取“小多边主义战略”，从而给东盟主导的地区安全架构带来“碎片化”挑战。东盟强调的多边主义原则和自身“中心地位”也会因“美菲+”所奉行的“小多边主义”理念和美式霸权逻辑而受到侵蚀，导致本地区国家及域内外国家间的安全关系从增进互信、扩大对话与合作向“人人自危”的状态演变。

与此同时，美国拉着日澳在中菲之间搬弄是非，给菲鼓气撑腰，提出援菲一揽子计划，外交上又以正式文本形式确认双边同盟条约“适用于南海”，向菲在南海的政策和行动传递错误信号。今年5月，美军太平洋舰队司令塞缪尔·帕帕罗上将称，美国支持菲在仁爱礁的“权利主张”，并随时准备协助菲“行使权利”，这一表态对菲军方执意破坏中菲之间达成的临时特殊性安排采取大胆行动无疑是火上浇油。

“美菲+”本身就是美国在南海推行大国竞争战略的重要方式。如果美国继续在南海地区推进这种“冷战思维”和“小圈子”理念，中美在西太海上的军事、准军事较量将向风险点更多、更具危险性的方向演变，从而更难为管控两国战略博弈构建起有效的“围栏”。

（作者为中国南海研究院世界海军研究中心主任、副研究员）