近几个月来，围绕“南海行为准则”（下称“准则”）磋商和南海规则秩序建设，在部分东盟国家和国际舆论场上出现了一些不同的声音。有人认为，南海争端当事国之间应该讨论并制定一个在彼此间适用的规则;有人提出，部分东盟国家可以撇开中国制定一份南海规则;有人建议，东盟国家应该先达成共识形成一个东盟版的规则，然后再与中国谈判磋商;还有些人士认为，东盟制定自己的规则后可以考虑开放给中国、美国、日本、澳大利亚等国签署。也有分析人士认为，目前东盟国家加快“准则”磋商的意愿不如往年，很难预测“准则”磋商最终会走向何方。对于这些观点及其背后的误解和误读，笔者认为有必要从几个方面加以澄清。

第一，南海规则构建和“准则”磋商不能脱离《南海各方行为宣言》（下称《宣言》）。判断“准则”的好坏优劣不能基于相关方各自的利益考量，而是需要共同接受和认可的参照物，这个参照物就是《宣言》。作为首份在地区多边层面处理南海问题的政治文件，《宣言》承载了各方维护南海和平稳定的共同意愿，反映了相互尊重、协商一致和照顾各方舒适度的东亚精神。制定“准则”既是《宣言》确定的目标，也是全面有效落实《宣言》的内在要求。如果无视《宣言》这一政治基础，“准则”磋商就会迷失方向，如此形成的“准则”也不会更富实质内容、更有效力、更具可操作性。

第二，“准则”的作用是定位于危机管控。按照中国与东盟国家多年来共同倡导的“双轨思路”，南海有关争议由直接当事国通过友好协商谈判解决，南海的和平与稳定由中国与东盟国家共同维护。“准则”可能会回避对各相关方特定行为的法律效果做出评价，但绝不意味着部分当事国可以以“规则建设”的名义将其非法占领中国南沙岛礁的行为“合法化”。作为规范性文件，“准则”的作用在于避免相关方因争端发生冲突，一旦发生冲突，则需要通过“准则”确立的制度规范和机制安排及时有效进行管控。

第三，“准则”应成为中国和东盟国家维护南海和平稳定的主渠道和主平台。一方面，南海问题不是中国与东盟之间的问题，而是中国与部分争端当事国之间的问题。作为一个区域组织，东盟不宜也无须在国家间的领土和海洋争端问题发挥中心作用。如果东盟国家抛开中国，另行制定行为准则并，则有违《宣言》精神和“准则”磋商的初衷，并可能导致南海局势再次出现有关当事国试图非法侵占中国南沙岛礁进而引发中国强烈反制的情况。另一方面，中国和东盟国家是维护南海和平与稳定的主体，但不排除域外国家在南海问题上发挥建设性作用。域外国家可以与东盟国家开展安全合作，但不得影响第三国的合法权益，不应拱火递刀、挑拨关系、激化矛盾。

第四，“准则”不能仅仅强调《联合国海洋法公约》的作用，还需要以《联合国宪章》所体现的国际法精神为指导。《联合国宪章》是战后国际秩序的基石，它阐明了主权平等与和平解决争端的原则，规定了维护和平与安全、促进国际合作的原则和宗旨，体现了国际法的要义。南海诸岛主权回归中国是第二次世界大战后的国际秩序的重要组成部分。南海有关争端涉及领土问题和海洋划界，领土问题的解决主要以有关领土归属的国际法为依据，南海有关划界争端的解决需要以领土归属为前提。

第五，“准则”应平等地适用于所有当事方。每当南海局势出现阶段性升温，一些国家就错误地归咎于中国，并认为“准则”应是一份“限制中国行为”的文件，也有人认为“即使达成准则，也无法限制中国的行为”。这种逻辑的出发点是错误的。如果“准则”最终是具有法律约束力的条约，那么其就应平等地适用于所有缔约国，不能有“双重标准”，更不能把某些国家按照南海仲裁案非法裁决提出的非法海洋主张强加给中国；如果“准则”最终不具有法律约束力，那么考虑到国际政治现实，“准则”所做的政治安排也需要使中国和东盟国家都能平等地感到其关切得到满足或保障。

原文发表于：《印尼国际日报》

作者系中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长、副研究员 丁铎